С точки зрения политического состава правительство бывает

1. Понятие правительства

В строгом понимании правительство — это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т.е. административной) деятельностью в стране.

В его состав входят руководители министерств и центральных ведомств.

Правительство в разных странах носит различные конституционные наименования:

Правительство — в Чехии, Колумбии;

Кабинет — в Японии;

Совет министров — в Индии;

Совет министров (Правительство) — во Франции, на Кубе;

Государственный совет — в Китае;

Федеральное правительство — в Германии;

Федеральный совет — в Швейцарии;

Административный совет — в КНДР и т.д.

Различия в наименовании не влекут за собой изменение сущности правительства. Оно создается практически при любых формах правления. Однако конституционный статус и роль правительства могут быть различными и зависят от особенностей, которые сложились в той или иной стране .

Внутри правительства могут создаваться более узкие органы общеполитического характера: Кабинет — в Великобритании, Постоянное бюро — в Китае, Президиум — в Италии и т.п., а также разного рода межведомственные структуры — комитеты в Великобритании, делегированные комиссии в Испании и др. Во Франции заседания правительства именуются Советом министров, когда проходят под председательством Президента, и советом кабинета, когда председательствует Премьер-министр; во втором случае основополагающие правительственные документы приниматься не могут и лишь обсуждаются.

С точки зрения своего политического состава правительство бывает:

Однопартийное правительство (при парламентарной или смешанной форме правления) — образуется, когда одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное большинство мест в парламенте или его нижней палате. (Великобритания).

Коалиционное (многопартийное) правительство (при парламентарной или смешанной форме правления) — образуется, когда ни одной из партий в итоге выборов не удалось получить в парламенте такого большинства, которое бы позволило сформировать однопартийное правительство. Коалиционное правительство — это результат соглашения между партиями об общей правительственной программе. Правительственные партии, образовавшие коалицию, должны опираться на парламентское большинство, в состав которого могут входить и партии или независимые депутаты, в коалиции не состоящие, но ее поддерживающие (Германия, Италия).

В кризисные моменты (например, в случае войны) возможно объединение в рамках правительства всех парламентских партий, создание правительства национального единства , что знаменует объединение усилий всего общества на преодоление общей опасности.

Возможно создание и правительства меньшинства , опирающегося на выборочную поддержку неправительственных партий. Оно может быть однопартийным или коалиционным, но в любом случае партии, составившие правительство, большинства в парламенте не имеют. Ему трудно принимать радикальные решения, и оно обычно ограничивается решением текущих вопросов (Скандинавские страны).

Беспартийное правительство — образуется в случае, если партиям в парламенте не удалось договориться о создании коалиции, а распускать парламент (нижнюю палату) нежелательно. Это правительство обычно называется служебным , деловым или чиновничьим. Оно включает специалистов, которые могут принадлежать к той или иной партии, но их партийная принадлежность в данном случае значения не имеет. Продолжительность существования такого правительства часто невелика, оно ведет текущие дела до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе. Бывает, что служебное правительство создается для того, чтобы вывести страну из кризисного состояния; враждующие партии соглашаются терпеть его на это время.

В демократических странах представители той или иной партии в правительстве не следуют указаниям центральных органов партии, находящихся вне парламента. Напротив, именно руководящие деятели парламентской фракции или ее представители в правительстве считаются главными лидерами партии.

2. Порядок формирования и структура правительства

В зависимости от формы правления правительства формируются двумя основными способами:

Парламентский способ формирования правительства используется в странах с парламентарной формой правления (парламентская республика или монархия, смешанные республики). Право на формирование правительства в этих странах получает та политическая партия, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента страны.

Порядок формирования правительства в парламентарных республиках традиционен, хотя в конституциях изложен порой в неконкретной форме (Италия, ФРГ, Индия). Здесь вначале глава государства назначает главу правительства (в Италии — это председатель Совета министров, в ФРГ — Федеральный канцлер, в Индии — премьер-министр), который затем формирует правительство и предлагает парламенту его персональный состав.

В случае, если предлагаемый состав правительства или его глава не могут получить доверия большинства парламента, то возможен роспуск парламента и назначение главой государства служебного правительства на период, пока соберется вновь избранный парламент.

Внепарламентский способ формирования правительства используется в президентских республиках, некоторых формах монархий и смешанных республиках. Право на формирование правительства в этих странах имеет не парламент , а избирательный корпус, т.к. правительство формируется президентом, избираемым посредством непарламентских выборов.

В некоторых президентских республиках парламент все же принимает известное участие в формировании центральной исполнительной власти. Так, в США Президент производит назначения членов Кабинета по совету и с согласия Сената. Для производства назначений Президентом Филиппин требуется согласие парламентской комиссии по назначениям. Тем не менее, в обеих странах есть основания считать способ формирования правительства внепарламентским, ибо контроль за назначениями со стороны Сената США или комиссии по назначениям Конгресса Филиппин не носит политического характера (проверяются лишь компетентность и моральный облик кандидатов на должности) и не зависит от исхода парламентских выборов.

Состав и структура правительства очень разнообразны и в ряде стран (Великобритании) никак не регулируются, что позволяет каждому новому главе правительства самому определять, какие министерства ему нужны и с каким кругом ведения.

В Италии, ФРГ, Франции в состав правительства входят все главы центральных ведомств (министры, главы департаментов, государственные секретари), хотя в конституциях это не оговаривается.

В других странах, напротив, структура исполнительной власти урегулирована законом (США, Швейцария, Испания, Польша).

Так, в Испании состав правительства включает председателя, его заместителей, министров и других членов, определяемых в законодательном порядке.

3. Полномочия правительства

Полномочия правительства как высшего органа исполнительной власти общей компетенции достаточно широки. Они охватывают важнейшие вопросы государственной жизни, традиционно относящиеся к полномочиям исполнительной власти, исходя из границ между исполнительной, законодательной и судебной властями.

формирование государственного аппарата и руководство его деятельностью (направление и координация деятельности аппарата через министерства, департаменты и другие ведомства);

участие в законодательной деятельности (использование делегированного законодательства, проявление законодательной инициативы);

исполнение законов (активные действия правительства по претворению обязывающих предписаний законов, самостоятельная нормотворческая деятельность);

составление и исполнение бюджета (здесь инициатива и полномочия всецело принадлежат правительству);

осуществление внешней политики (контролирует и направляет деятельность всех органов, осуществляющих внешнеполитические функции, комплектует дипломатический и консульский аппарат, определяет контингенты вооруженных сил, руководит деятельностью органов внешней разведки, ведет международные переговоры, заключает международные договоры и соглашения);

полномочия в условиях чрезвычайного положения (во многих странах действует специальное законодательство (Великобритания, США, ФРГ и т.д.).

4. Глава правительства

Названия главы правительства бывают различны, однако в большинстве стран он именуется премьер-министром (Великобритания, Франция). В других странах глава правительства называется председателем Совета министров (Италия), председателем Правительства (Испания, Чехия), министром-председателем (Болгария), федеральным канцлером (Германия и Австрия).

Глава правительства наделен большими полномочиями:

устанавливает число министерских постов, формирует правительство, осуществляя назначение и смещение его членов;

вносит на рассмотрение парламента законопроекты;

докладывает парламенту об общем состоянии государственных дел и внешних сношений;

осуществляет контроль и наблюдение за различными отраслями управления;

организует проведение в жизнь законов, ведение государственных дел;

руководит внешней политикой, заключает договоры;

организует гражданскую службу;

составляет бюджет и вносит его на рассмотрение парламента;

издает правительственные указы;

принимает решения о всеобщих и частных амнистиях, смягчении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах.

По общему правилу, министры, как члены правительства, должны подчиняться главе правительства. В последние годы отмечается усиление роли премьер-министра и ограничение коллегиальности в его работе.

5. Ведомства и их руководители

Ведомство — это государственный орган исполнительной власти специальной компетенции , то есть специализированный в определенной сфере государственного управления, обладающий именно в этой сфере установленными властными полномочиями.

Номенклатура ведомств различна и зависит от национальных традиций. Ведомства могут быть:

правительственные (их руководители входят в состав правительства):

государственные комитеты (в социалистических странах).

В составе министерств (и аналогичных им органов) иногда создаются крупные самостоятельные подразделения с разными наименованиями, возглавляемые государственными секретарями или иными должностными лицами подобного ранга.

неправительственные (руководители в состав правительства не входят):

Эти ведомства могут быть, как подчинены правительству, так и быть независимыми (вспомогательные органы при парламентах).

Члены правительств в большинстве случаев именуются министрами (от лат. minister — подручный, служитель).

Для руководителей ведомств, особенно правительственных, а также иных членов правительств часто устанавливаются определенные привилегии и иммунитеты (для глав правительств, разумеется, тоже и в первую очередь).

Устанавливается для них иногда и несовместимость с определенными публичными функциями и частными занятиями.

В странах с парламентарной формой правления, как правило, члены правительства должны быть парламентариями или даже депутатами только нижней палаты (Великобритания, Индия, Германия), а при смешанных формах правления характерна несовместимость членства в правительстве с парламентским мандатом (Болгария, Австрия, Франция, США).

6. Ответственность правительства и его членов

Надо различать политическую ответственность правительства и его членов перед парламентом или главой государства (ответственность за политику) и юридическую их ответственность за правонарушения .

Политическая ответственность перед парламентом имеет место только при парламентарных и смешанных формах правления, политическая ответственность перед главой государства — при некоторых смешанных и президентской формах правления, а ответственность за правонарушения — при любых.

Формы политической парламентской ответственности:

отказ в доверии;

вотум недоверия парламента;

ответственность за исполнение бюджета (неутверждение парламентом отчета об исполнении бюджета влечет в нормальных условиях отставку правительства).

Политическая ответственность перед главой государства имеет место обычно в виде смещения правительства или министра.

Во многих странах ответственность правительства за проводимую политику — солидарная: при неодобрении этой политики в отставку уходят все члены правительства, даже если кто-то из них в чем-то с этой политикой не соглашался. Выносить такие разногласия на общий суд нельзя; если такое случится, это влечет отставку соответствующего члена правительства.

Ответственность за правонарушения (в тех странах, где за членами правительства признается иммунитет от судебного преследования, лишение этого иммунитета производится парламентом, после чего возможна обычная установленная законом ответственность):

Правительство – это коллегиальный орган государственной власти общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т.е. административной) деятельностью в стране.

Правительство может иметь различные названия: правительство, совет министров, кабинет, кабинет министров, государственный совет и др.

В некоторых странах (США, Бразилия, Мексика) правительство как коллегиальный орган отсутствует. Министры, каждый в отдельности, подчинены президенту. Кабинет же, их всех объединяющий, коллегиальным органом не является, т.к. он только обсуждает вопросы, но решений по ним не принимает.

В последние десятилетия в президентских и президентско-парламентских республиках все чаще создаются коллегиальные органы с ограниченными полномочиями, которые чаще всего называют «совет министров». Однако руководит им фактически не премьер-министр, а президент.

С точки зрения перечня должностных лиц состав правительства в различных странах различный.

С точки зрения своего политического состава правительство бывает однопартийным, коалиционным и беспартийным.

Однопартийные правительства характерны для стран с двухпартийной системой. Они создаются также в президентских республиках и в странах тоталитарного социализма.

Такое правительство создается, если одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное или близкое к абсолютному большинство мест в парламенте (нижней палате).

В президентской республике, как правило, президент формирует правительство из представителей своей партии.

При тоталитарном политическом режиме, где действует одна партия, правительство преимущественно создается из членов правящей партии.

В парламентарной республике или парламентарной монархии в случае, если ни одна из партий не получает большинства в парламенте на основе предварительного соглашения лидеров нескольких партий формируется коалиционное правительство.

Беспартийные правительства создаются в тех странах, где политические партии запрещены или политическое развитие еще не привело к созданию политических партий.

Как отмечает В.Е. Чиркин, в кризисные моменты особенно в условиях войны, может быть образовано коалиционное правительство особого рода – правительство национального единства с широким представительством разных партий, принимающих на себя ответственность за руководство государством.

Правительство парламентского меньшинства формируется крупной фракцией, не имеющей большинства в парламенте, когда одна-две малочисленные партии, не входящие по принципиальным соображениям или не будучи приглашены в коалицию, обещают поддерживать правительство голосованием при вотуме доверия.

Если в парламентской республике или парламентской монархии не удается сформировать правительство на коалиционной основе, создается служебное правительство из специалистов.

В результате военных и революционных переворотов нередко создается временное правительство. Оно образуется внепарламентским способом и не на основе конституционных норм.

В демократических странах в зависимости от формы правления правительства создаются по-разному.

Парламентарная модель предусматривает образование правительства на базе итогов парламентских выборов (при двухпалатном парламенте – обычно выборов в нижнюю палату). Такая модель применяется в парламентских монархиях и парламентарных республиках, а также в республиках со смешанной формой правления.

Суть ее заключается в том, что глава государства назначает главу правительства, в отношении которого есть основания полагать, что он и возглавляемое им правительство будут пользоваться доверием большинства парламента или его нижней палаты. Получив мандат, глава правительства формирует состав правительства и представляет его вместе с программой действий на утверждение парламенту. В некоторых странах (Болгария) парламенту представляется только глава правительства, который, получив утверждение, формирует правительство и представляет его для назначения главе государства. Если предлагаемое правительство или его глава не могут получить доверия большинства парламента (или, соответственно, палаты), то возможен их роспуск и назначение на период, пока соберется новоизбранный парламент, служебного правительства.

Внепарламентская модель формирования центральной исполнительной власти характерна для президентских республик и дуалистических монархий, а также и некоторых смешанных республик. Здесь глава государства формирует правительство по своему усмотрению. В некоторых таких республиках в формировании правительства участвует верхняя палата парламента. В США согласие на назначение министров дает сенат; он не занимается вопросом партийной принадлежности назначаемых на должность министров, а проверяет лишь компетентность кандидатов и их моральный облик.

Понятие, роль и место правительства в системе государственных органов зарубежных стран

ТЕМА 10. Конституционно правовой статус правительства в зарубежных стран.

Цели занятия:

— уяснить каково место правительства в системе государственных органов;

— знать основные способы формирования правительства, внутренняя структуру правительства;

— усвоить компетенцию правительства и его функции.

Учебные вопросы:

1. Понятие, роль и место правительства в системе государственных органов зарубежных стран.

2. Компетенция правительства.

3. Формирование, состав и структура правительства.

4. Ответственность правительства и его членов.

Правительство— это коллегиальный орган государственной власти общей компетенции, осуществляющий руководство текущим управлением страной в соответствии с ее законодательством.

Правительство в разных странах носит различные конституционные наименования: Правительство – в Чехии, Колумбии, Кабинет — в Японии, Совет Министров в Индии, во Франции, на Кубе, Государственный Совет – в Китае, Федеральное Правительство — в ФРГ и т.д.

Внутри правительства могут создаваться более узкие органы— Кабинет в Великобритании, Постоянное бюро в Китае, Президиум в Италии и т.д.

С точки зрения своего политического состава правительство бывает однопартийным, коалиционным и беспартийным.

Однопартийное правительство в демократическом государстве бывает при парламентарной или смешанной форме правления том случае, когда одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное или близкое к нему большинство мест в нижней палате парламента (так обычно бывает в Великобритании. В президентских республиках, президент обычно формирует его представителей своей партии. При тоталитарных политических режимах правительство обычно полностью состоит из членов руководящей партии.

Коалиционное правительство обычно бывает при парламентарной, или смешанной форме правления, когда ни одна из партий в итоге выборов не удалось получить в парламенте такого большинства, которое бы позволило сформировать однопартийное правительство. Т.е. коалиционное правительство — это результат соглашения между партиями об общей правительственной программе. Правительственные партии, образовавшие коалицию, должны опираться на парламентское большинство, в состав которого могут входить и партии или независимые депутаты, в коалиции не состоящие но ее поддерживающие.(Германии, Италии). (В кризисные моменты (например в случае войны) возможно объединение в рамках правительства всех парламентских партий, создание правительства национального единства, что знаменует объединение усилий всего общества на преодоление общей опасности.)

Наконец, беспартийное правительство образуется, в случае если партиям в парламенте не удалось договориться о создании коалиции, а распускать парламент (нижнюю палату) нежелательно. Это правительство обычно называется служебным, деловым или чиновничьим. Оно включает специалистов, которые могут принадлежать к той или иной партии, но их партийная принадлежность в данном случае значения не имеет. Продолжительность существования такого правительства часто невелика.

Для определения места правительства в системе государственных органов необходимо проанализировать его отношения с парламен­том, главой государства и политическими партиями.

Отношения правительства с парламентомзависят от формы прав­ления. В президентских республиках правительство возглавляется пре­зидентом, формируется внепарламентским путем и не несет за свою деятельность ответственности перед парламентом. Юридически в этих странах правительство должно только исполнять законы, принимае­мые парламентом. Поэтому правительство рассматривается как исполнительный орган, лишенный каких-либо средств воздействия на законодательное учреждение, кроме права от­лагательного вето. Президентская форма правления предполагает со­здание системы, при которой обе «ветви власти» — законодательная и исполнительная — действуют независимо друг от друга, но имеют воз­можность уравновешивать одна другую. Тем не менее, пра­вительства в президентских республиках занимают центральное положение и играют решающую роль как в управлении, так и в процессе законотворчества.

В парламентарных странах правительства занимают по отноше­нию к парламенту еще более сильные позиции, чем в президентских республиках. При том, что в этих странах правительство несет поли­тическую ответственность перед парламентом, формируется парла­ментским путем и обязано уйти в отставку в случае выражения ему вотума недоверия, оно фактически контролирует и направляет дея­тельность парламента. Это связано с тем, что правительство состоит из представителей одной или нескольких правящих партий, а это означает, что парламентское большинство в своем поведении связа­но партийной дисциплиной.

Отношения правительства с главой государстваможно рассматри­вать только применительно к странам с парламентарной формой правления (в президентских республиках президент лично возглав­ляет правительство). В этих странах глава государства осуществляет свою компетенцию только через правительство или с его санкции. Такие важнейшие полномочия главы государства, как право роспуска парламента, досрочного перерыва сессии, изда­ние указов, право вето и т.д., осуществляются только по прямому ука­занию правительства(институт конрасигнатуры). Участие главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер и еще меньшее влияние он может оказывать на практическую деятель­ность правительства. Только при некоторых обстоятельствах глава государ­ства может оказать влияние на формирование правительства или его политику.

Отношения правительства с политическими партиямизависят также от формы правления.

В парламентарных странах правительство тесно связано с поли­тическими партиями, так как оно опирается на партийное большин­ство в парламенте. В этих странах правительство осуществляет жесткий контроль над своей фракцией и всеми доступными способами поддерживает партийную дисциплину. Правительство формируется парламентарным способом и таким образом, представляет собой одновременно и руко­водство партии.

В президентских республиках правительство не зависит от парламентского большинства. В свою очередь, парла­мент в этих станах не может быть распущен. Правительство в президентских республиках в меньшей степени заинтересовано в контроле над парла­ментскими фракциями, но это не означает, что такой контроль отсутствует: для президентских республик характерны более гибкие методы контро­ля — уговоры, личные контакты, взаимные уступки и т.д. Пра­вительство в президентских республиках осуществляет контроль над пар­ламентом не через партийные фракции, а непосредственно, причем этот контроль сохраняется и тогда, когда правительство и парламентское боль­шинство принадлежат к различным партиям.[36]

Из всего вышесказанного можно сделать следующие выводы:

— правительство занимает цен­тральное место в системе высших органов государственной власти, являясь основным инструментом осуществления внутренней и внешней политики.

— особенно важную роль правительство играет в государствах с республиканской формой правления в виде президентской.

Дата добавления: 2014-10-15 ; Просмотров: 804 ; Нарушение авторских прав? ;

Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет

Правительство: виды, формирование (форматор, информатор), состав, компетенция

В строгом понимании правительство– это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т. е. административной) деятельностью в стране. В его состав входят руководители наиболее значительных органов центральной администрации, а иногда и представители нижестоящей администрации.

Правда, к президентским республикам, да и к некоторым дуалистическим монархиям это определение подходит не вполне. Администрация с общей компетенцией возглавляется там не коллегиальным органом, а единолично президентом или монархом. Поэтому, например, в США мы вряд ли можем говорить о наличии правительства, ибо каждый из министров подчинен только Президенту. Кабинет же, объединяющий их всех, коллегиальным органом не является, решений не принимает, а только их обсуждает. Решения центральной исполнительной власти общей компетенции принимаются только Президентом. Лучше поэтому не повторять утверждения некоторых учебников, что Президент США – глава государства и глава правительства. Правильнее сказать, что он – глава государства и глава исполнительной власти (или администрации). Иногда, впрочем, и при этой форме правления конституции предусматривают правительство как коллегиальный орган со своей компетенцией (например, в Колумбии).

Правительство в разных странах носит различные конституционные наименования: Правительство – в Чехии, Колумбии, Кабинет – в Японии, Совет министров – в Индии, Совет министров (Правительство) – во Франции, на Кубе, Государственный совет – в Китае, Федеральное правительство – в Германии, Федеральный совет – в Швейцарии, Административный совет – в КНДР и т. д. Внутри правительства могут создаваться более узкие органы общеполитического характера – Кабинет в Великобритании, Постоянное бюро в Китае, Президиум в Италии и т.п., а также разного рода межведомственные структуры – комитеты в Великобритании, делегированные комиссии в Испании и др. Во Франции заседания правительства именуются Советом министров, когда проходят под председательством Президента, и Советом кабинета, когда председательствует Премьер-министр; во втором случае основополагающие правительственные документы приниматься не могут и лишь обсуждаются. В Дании, как отмечалось, правительство под председательством Королевы и с участием престолонаследника именуется Государственным советом, а под председательством Премьер-министра – Советом министров.

Следует еще раз оговориться, что употребляемый в англоязычных конституциях термин Government, переводимый обычно как «правительство», подчас означает не правительство, как оно рассматривается здесь, а более широкое понятие – правление или вообще систему законодательных и исполнительных органов, включая главу государства, хотя иногда значит именно «правительство». Поэтому, читая переводы таких конституций, а тем более конституции в оригинале следует особо вдумываться в значение данного термина в данном контексте.

С точки зрения своего политического состава правительство бывает однопартийным, коалиционным и беспартийным.

Однопартийное правительство в демократическом государстве бывает при парламентарной или смешанной форме правления в том случае, когда одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное или близкое к нему большинство мест в парламенте или его нижней палате. Так обычно бывает в Великобритании. В президентских республиках, где имеется правительство, президент обычно формирует его из представителей своей партии, хотя иногда в тех или иных политических целях включает в него отдельных выходцев из других партий. При тоталитарных политических режимах правительство обычно полностью состоит из членов руководящей коммунистической партии (возможно, правда, минимальное представительство в нем партий-сателлитов, если таковые есть).

Коалиционное правительство обычно бывает при парламентарной или смешанной форме правления, когда ни одной из партий в итоге выборов не удалось получить в парламенте (его нижней палате) такого большинства, которое бы позволило сформировать правительство однопартийное. Другими словами, коалиционное правительство – это результат соглашения между партиями об общей правительственной программе. Правительственные партии, образовавшие коалицию, должны опираться на парламентское большинство, в состав которого могут входить и партии или независимые депутаты, в коалиции не состоящие, но ее поддерживающие. Коалиционные правительства создаются обычно в Германии, Италии. В кризисные моменты (например, в случае войны) возможно объединение в рамках правительства всех парламентских партий, создание правительства национального единства, что знаменует объединение усилий всего общества на преодоление общей опасности.

Возможно создание и правительства меньшинства, опирающегося на выборочную поддержку неправительственных партий. Оно может быть однопартийным или коалиционным, но в любом случае партии, составившие правительство, большинства в парламенте (нижней палате) не имеют. Такое правительство нередко встречается в Скандинавских странах. Ему трудно принимать радикальные решения, и оно обычно ограничивается решением текущих вопросов.

Наконец, беспартийное правительство образуется в случае, если партиям в парламенте не удалось договориться о создании коалиции, а распускать парламент (нижнюю палату) нежелательно. Это правительство обычно называется служебным, деловым или чиновничьим. Оно включает специалистов, которые могут принадлежать к той или иной партии, но их партийная принадлежность в данном случае значения не имеет. Продолжительность существования такого правительства часто невелика, оно ведет текущие дела до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе. Бывает, что служебное правительство создается для того, чтобы вывести страну из кризисного состояния; враждующие партии соглашаются терпеть его на это время.

Важно подчеркнуть, что в демократических странах представители той или иной партии в правительстве не следуют указаниям центральных органов партии, находящихся вне парламента. Напротив, именно руководящие деятели парламентской фракции или ее представители в правительстве являются главными лидерами партии.

Правительство, образованное в соответствии с конституцией, считается постоянным, хотя смена состава парламента или избрание нового президента приводят к его отставке. При парламентарных и смешанных формах правления к этому приводит и вотум недоверия или отказ в доверии со стороны парламента (палаты). Правительства, образованные неконституционным или не вполне конституционным путем при смене режима, сопровождающейся к тому же изменением конституции, обычно считаются временными.

Компетенция

Можно констатировать, что в большинстве конституций компетенция правительства очерчивается самым общим образом. Это дает основание считать, что компетенция правительства, осуществляющего текущее управление страной, охватывает любые вопросы государственной жизни, поскольку они не отнесены к ведению других государственных органов. Конституция может определять компетенцию правительства как такового, но может и выводить ее из компетенции главы правительства. В государствах с парламентарной формой правления правительство на практике осуществляет всю или в подавляющей части компетенцию главы государства, имея подчас и собственные конституционные функции и полномочия. Конечно, нечеткое определение полномочий правительства открывает путь для их необоснованного расширения в практике правительственной деятельности, но с другой стороны, в демократических странах существуют конституционные институты (прежде всего административная юстиция, с которой мы познакомимся в следующей главе), позволяющие удерживать правительственную активность в законных рамках.

Для социалистических конституций, как и для ряда демократических, характерно более подробное регулирование компетенции правительств (часто, однако, в виде каталога функций, а не полномочий), и эту традицию унаследовали некоторые постсоциалистические конституции.

Естественно, что в федеративных государствах, а также децентрализованных унитарных (Испания, Италия) компетенция правительства укладывается в рамки общегосударственной (федеральной) компетенции.

Обратимся к некоторым конкретным примерам, которые дают представление о способах конституционно-правового регулирования компетенции правительства. Примеры эти во избежание по возможности повторений постараемся брать из опыта тех стран, которые не охватываются Особенной частью учебника, однако сходные или аналогичные конституционно-правовые решения мы обнаружим и в специально изучаемых странах.

Типичный пример для парламентарной республики дает Конституция Словакии, которая, определив Правительство как верховный орган исполнительной власти (ст. 108) и не предусмотрев института контрасигнатуры при довольно широкой компетенции Президента Республики, предметы ведения Правительства указала лишь в перечне вопросов, решаемых им коллегиально. Согласно ст. 119 «Правительство решает коллегиально:

a) о проектах законов,

b) о постановлениях Правительства,

c) о программе Правительства и ее выполнении,

d) о принципиальных мерах по обеспечению экономической и социальной политики Словацкой Республики,

e) о проектах государственного бюджета и государственного заключительного отчета (т.е. отчета об исполнении бюджета. – Авт.),

f) о международных договорах Словацкой Республики,

g) о принципиальных вопросах внутренней и внешней политики,

h) о вынесении проекта закона Национального совета Словацкой Республики или иного важного акта на общественное обсуждение,

i) об обращении с требованием выражения доверия,

j) об амнистии по делам о проступках,

k) о назначении и отзыве государственных должностных лиц в установленных законом случаях,

l) о прочих вопросах, если это установлено законом».

Из этого перечня вполне можно вывести и предметы ведения, и полномочия словацкого Правительства. В некоторых статьях Конституции они сформулированы позитивным образом. Например, согласно предложению первому ст. 121 Правительство может объявлять амнистию по делам о проступках (заметим, что это крайне редкое, если не уникальное полномочие правительства).

В то же время заслуживает быть специально отмеченным то, что словацкая Конституция требует от Правительства решать эти вопросы коллегиально, тогда как во многих странах даже при наличии солидарной политической ответственности правительства решения от его имени принимаются подчас его главой либо узкой группой министров.

Примечательно в данной связи, что в действующей чешской Конституции компетенция Правительства вообще не очерчена, если не считать его определения в ч. 1 ст. 67 как высшего органа исполнительной власти и предусмотренного в ст. 78 права Правительства издавать постановления во исполнение закона и в его пределах.

В президентских республиках правительственными актами являются акты президента, поскольку именно он считается носителем исполнительной власти на соответствующем уровне.

Применительно к смешанным республикам уместно привести пример Намибии. Компетенция Кабинета определена в ст. 40 как совместная компетенция его членов, включая, стало быть, Президента и Премьер-министра. Она охватывает следующие функции и полномочия:

а) руководство, координацию и надзор за министерствами и правительственными департаментами, включая полугосударственные (parastatal) предприятия, консультирование Президента и Национального собрания относительно желательности и целесообразности предварительного подзаконного регулирования положения таких предприятий с точки зрения публичного интереса;

б) законодательную инициативу;

в) представление Национальному собранию проектов государственного бюджета и плана экономического развития, а также отчетов об их выполнении;

г) выполнение других функций, порученных им законом или вытекающих из такого поручения;

д) участие в заседаниях и дебатах Национального собрания;

е) создание в соответствии с законом хозяйственных организаций, учреждений и полугосударственных предприятий от имени государства;

ж) разъяснение членам Национального собрания намибийской внешней и внешнеторговой политики и отношений с другими государствами, отчеты об этом Национальному собранию;

з) помощь Президенту в заключении международных соглашений, консультирование его по вопросам национальной обороны и поддержания правопорядка, отчеты об этом Национальному собранию;

и) издание указаний, инструкций и директив для исполнения законов;

к) сохранение бдительности и энергии, чтобы не допустить проявлений в любой форме апартеида, трайбализма и колониализма, покровительство и помощь лицам, оказавшимся историческими жертвами этого.

Очевидно, что с учетом конституционной формулировки члены Правительства осуществляют изложенные функции и полномочия как коллективно, так и индивидуально.

Для сравнения отметим, что Конституция Франции – другой смешанной республики, несколько иначе организованной, компетенцию Правительства определяет в двух первых частях ст. 20 весьма кратко:

«Правительство определяет и проводит политику Нации.

Оно распоряжается администрацией и вооруженными силами».

К этому, конечно, нужно добавить полномочия Президента, акты по осуществлению которых нуждаются в контрасигнатуре членов Правительства, и некоторые весьма конкретные полномочия во взаимоотношениях с Парламентом и местными коллективами. Можно указать и на известное противоречие конституционного регулирования в отношении руководства вооруженными силами: распоряжается ими Правительство, но главой их согласно ст. 15 является все же Президент. Тем не менее формулировки ст. 20 весьма широки и позволяют Правительству очень многое.

Следует вообще отметить, что благодаря упомянутому в приведенных примерах подзаконному нормотворчеству и рассмотренному в п. 13 § 1 предыдущей главы делегированному законодательству правительство во многих странах в широких масштабах осуществляет нормативное регулирование общественных отношений. Подчас имеет место субделегация – передача регулятивных полномочий еще ниже, то есть отдельным ведомствам, хотя иногда она бывает запрещена. В силу большого числа делегированных актов, издаваемых нередко весьма оперативно, парламент обычно не в состоянии должным образом контролировать их содержание и применение. Правда, здесь опять приходит на помощь административная юстиция, а также и конституционная, но путь этот весьма сложен.

Мы упоминали о таком явлении, характерном для Франции и ряда других стран, как самостоятельная сфера регламентарной власти президента, правительства и других исполнительных органов, которую парламент своими законами регулировать не может.

Сфера внешней политики остается в решающей мере доменом правительства (в президентских и многих смешанных республиках – главы государства). В этой сфере огромное место принадлежит конфиденциальным отношениям между государствами, которые уже в силу этого их характера, как правило, не становятся достоянием ни парламента, ни общественности.

При авторитарных и тоталитарных режимах правительство представляет собой административный инструмент, с помощью которого глава государства или диктатор, не занимающий государственной должности, руководит всей государственной машиной. Ему часто передаются законодательные полномочия.

Формирование и состав

В зависимости от формы правления и в связи со степенью участия парламента в формировании правительства можно разграничить две основные модели формальной процедуры образования правительства: парламентскую и внепарламентскую.

Парламентская модель предусматривает образование правительства на базе итогов парламентских выборов (при двухпалатном парламенте – обычно выборов в нижнюю палату). Это характерно для парламентарных республик и монархий и многих смешанных республик. Как отмечалось, по общему правилу глава государства назначает главу правительства, в отношении которого есть основания полагать, что он и возглавляемое им правительство будут пользоваться доверием большинства парламента или его нижней палаты. Получив мандат, глава правительства формирует состав правительства и представляет его вместе с программой действий на утверждение парламенту (например, Палате общин в Великобритании, обеим палатам в Италии). В некоторых странах (например, в Болгарии) парламенту представляется только глава правительства, который, получив утверждение, формирует правительство и представляет его для назначения главе государства. В Германии же Бундестаг должен выбрать Федерального канцлера по предложению Федерального президента, а если это не удастся, то может в дальнейшем произвести такой выбор по собственному разумению. В Швеции назначение главы Правительства производится не Королем, а тальманом Риксдага.

Если предлагаемое правительство или его глава не могут получить доверия большинства парламента или соответственно палаты, то возможен их роспуск с назначением на период, пока не собрался новоизбранный парламент, служебного правительства.

В качестве примера конституционного регулирования парламентской модели формирования правительства приведем положения ст. 37 греческой Конституции. Согласно этой статье, Президент Республики назначает Премьер-министра и по его предложению других членов Правительства и государственных секретарей (по существу, первых заместителей министров). Премьер-министром назначается лидер политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Если у этой партии нет лидера или он не избран, а партия не имеет признанного представителя, то в течение пяти дней после сообщения председателя Палаты Президенту о распределении мест между партиями парламентская группа партии должна назначить своего лидера.

Если же абсолютное большинство мест не получено ни одной партией, Президент поручает лидеру партии, имеющей относительное большинство, выяснить возможность сформирования Правительства, пользующегося доверием Палаты. При его неудаче Президент может либо поручить такую же миссию лидеру второй по числу мест партии, либо по получении заключения Совета республики назначить Премьер-министром лицо, которое, по мнению Совета, способно получить доверие Палаты независимо от его членства в Палате. В таком же порядке Президент может увязать назначение Премьер-министра с вопросом о возможном роспуске Палаты и новых выборах.

По предложению Премьер-министра один или несколько министров могут быть назначены президентским декретом вице-премьер министрами. В состав Правительства могут также входить министры без портфеля, государственные секретари (ч. 1 ст. 81). Профессиональная деятельность членов Правительства и государственных секретарей на время занятия должностей приостанавливается (ч. 3 ст. 81), однако если они являются депутатами, то сохраняют свой мандат и могут голосовать даже по вопросу о доверии или по проекту резолюции порицания (ч.7 ст.84).

Иногда (достаточно, впрочем, редко) конституции предусматривают обязательное представительство в правительстве определенных коллективных субъектов конституционного права либо вводят в этом отношении известные ограничения. Так, ст. 99 Бельгийской конституции установила, что за возможным исключением Премьер-министра Совет министров должен насчитывать равное число министров франкоязычных и нидерландскоязычных. Согласно ч. 3 ст. 175 швейцарской Конституции от одного и того же кантона нельзя избирать в Федеральный совет более одного члена.

Внепарламентская модель формирования центральной исполнительной власти характерна для президентских республик и дуалистических монархий, а также и некоторых смешанных республик. В последнем случае нужно различать формально внепарламентскую модель, которая на деле является парламентской, поскольку правительство нуждается в доверии парламента (нижней палаты), как это имеет место во Франции, и реально внепарламентскую, при которой центральная исполнительная власть в доверии парламента не нуждается и формируется совершенно независимо от него.

В качестве примера внепарламентского формирования центральной исполнительной власти можно привести положения колумбийской Конституции. Согласно п. 1 ее ст. 189 Президент Республики как глава государства, глава Правительства и верховная административная власть свободно назначает и смещает министров Кабинета и директоров административных департаментов. Для занятия этих должностей устанавливаются такие же требования, как и для избрания в Палату представителей (ст. 207).

В некоторых президентских республиках парламент все же принимает известное участие в формировании центральной исполнительной власти. Так, в США Президент согласно части второй разд. 2 ст. II Конституции производит назначения членов Кабинета по совету и с согласия Сената. Для производства назначений Президентом Филиппин требуется согласно разд. 16 ст. VII Конституции согласие парламентской комиссии по назначениям. Тем не менее в обеих странах есть основания считать модель формирования центральной исполнительной власти внепарламентской, ибо контроль за назначениями со стороны Сената США или комиссии по назначениям Конгресса Филиппин не носит политического характера (проверяются лишь компетентность и моральный облик кандидатов на должности) и не зависит от исхода парламентских выборов.

Мы уже отметили, что в Греции термин «государственный секретарь» означает первого заместителя министра; кроме того, в Греции имеются постоянные государственные секретари администрации, которые осуществляют текущее руководство аппаратом ведомств независимо от того, кто их возглавляет в результате парламентских выборов. Такой институт существует во многих странах. К сожалению, у нас в нормативные акты каким-то образом проник архаический равнозначный термин «статс-секретарь», происходящий от нем. Staatssekretär – государственный секретарь. Таких древних терминов лучше избегать.

В других странах термин «государственный секретарь» может иметь иное значение. В США он служит для обозначения должности министра иностранных дел, в Великобритании государственные секретари – это большинство так называемых старших министров (наиболее значительных, входящих в состав Кабинета). Иногда (например, в Венгрии, Румынии) это руководители неправительственных ведомств.

Различным бывает и употребление другого термина – «государственный министр». Должностные лица с таким наименованием входят в состав правительств ряда стран. В Норвегии так называют главу Правительства, в Японии – любого члена Кабинета, в Великобритании – первого заместителя министра (государственного секретаря). Во Франции, Венгрии, Португалии государственные министры по существу выступают как заместители главы правительства, курирующие ряд ведомств и координирующие их работу. В Китае эта функция наряду с заместителями Премьера возложена на членов Государственного совета, не имеющих иного обозначения (министра, председателя комитета и т. п.).

В Австрии, Великобритании в состав правительств включаются парламентские секретари, на которых возложено поддержание связей с парламентскими структурами.

В некоторых странах, особенно приверженных традициям, как Великобритания, сохраняются средневековые наименования отдельных членов правительства: канцлер казначейства (министр финансов), лорд-канцлер (глава судебной власти, председательствующий также в Палате лордов), лорд – председатель Совета, лорд – хранитель печати, канцлер герцогства Ланкастерского (им поручаются различные функции по усмотрению Премьер-министра). В США большинство руководителей правительственных ведомств именуются секретарями.

Состав и структура правительства в ряде стран (например, в Великобритании) никак не регулируются, что позволяет каждому новому главе правительства самому определять, какие министерства ему нужны и с каким кругом ведения. В других странах, напротив, структура исполнительной власти урегулирована законом (США, Швейцария, Испания).

Дата добавления: 2016-09-06 ; просмотров: 211 | Нарушение авторских прав

4. Политический состав и структура правительств

По своему политическому составу правительство бывает: 1) однопартийным; 2) двухпартийным; 3) коалиционным; 4) правительством меньшинства; 5) беспартийным правительством.

При парламентской форме правления (монархия или республика), а также смешанной однопартийные правительства формируются в том случае, когда одна из политических партий получает абсолютное большинство мест в парламенте (Великобритания, Франция, Япония, Канада).

В президентских республиках формируются, как правило, однопартийные правительства (США). Но и в первом и во втором случаях могут быть исключения.

Двухпартийное правительство создается при условии, если не одна из партий не получает большинства голосов, необходимых для формирования правительства. Ведущие партии вынуждены подкреплять свои позиции другой, менее влиятельной, партией, чтобы обеспечить большинство в парламенте (Швеция, ФРГ).

Коалиционное правительство — это результат компромисса между несколькими партиями. Коалиционные правительства возникают тогда, когда целый ряд партий имеют примерно одинаковые возможности, но не в состоянии в союзе с одной или даже двумя партиями добиться парламентского большинства (Бельгия, Нидерланды, Италия).

Возможны случаи формирования правительства меньшинства. Такая парламентская практика складывается при условии, если не удается создать коалиционное правительство (Дания, Норвегия, Швеция).

В ситуации, когда партиям внутри парламента не удается договориться о создании коалиции или правительства меньшинства (Италия, Нидерланды, Португалия, Бразилия), а также в странах, где нет партий (Саудовская Аравия, Кувейт, Аман) или странах, в которых господствует военный режим, а также в связи с другими причинами формируется беспартийное (служебное, чиновничье, бюрократическое, бюрократически-политическое, политбюрократическое, военно-бюрократическое) правительство.

Структура правительства. Внутренняя структура правительств разнообразна, но ее условно можно свести к двум разновидностям: англосаксонской и континентальной. В основу такой систематизации положены принципы определения состава правительства и способ образования вспомогательных органов, обслуживающих правительство. Англосаксонская система (Великобритания, Австралия, Индия, Канада и др.) имеет свои особенности. В странах, которые придерживаются этой системы, кабинет действует на основе конституционного соглашения или обычая. В соответствии с конституционным соглашением реально функционирующий высший исполнительный институт власти не имеет правового статуса — это собирательное наименование группы политиков, назначаемых премьер-министром. Они составляют совет главы правительства по делам государственного управления. Одновременно — понятия «кабинет» и «правительство» не совпадают. В состав кабинета входят не все главы центральных ведомств, а лишь ведущие из них. Правительство — это совокупность всех высших должностных лиц в структурах исполнительной власти, подразделяющаяся на несколько рангов. Кабинет не разрабатывает правовых актов, но решающая роль в реальной политике принадлежит именно этому органу власти. Он предлагает директивы, которые реализуются в законах, принимаемых парламентом, и практических делах отдельных департаментов. Функции кабинета: разработка основных вопросов внутренней и внешней политики, координация и согласование деятельности различных государственных ведомств, контроль над функционированием исполнительной власти.

Континентальная структура правительства характеризуется тем, что в ее состав входят руководители ведомств, департаментов или министерств с общенациональным территориальным подчинением, общегосударственной юрисдикцией. Министры, главы департаментов, возглавляемые премьер-министром, представляют собой единый коллегиальный орган. При такой форме организации правительственных органов все должностные лица, возглавляющие общегосударственные исполнительные ведомства, составляют правительство.

В силу того, что такой состав правительства, из-за его громоздкости не всегда способствует эффективности и оперативности общего управления., создается более узкий, компактный и мобильный орган. Во Франции в состав правительства входят Совет министров и Совет кабинета, несмотря на то, что правительством, в собственном смысле слова, выступает коллегия во главе с президентом, но организационно такая структура не фиксируется. Полномочия президента, его реальная власть компенсируют отсутствие нормативных рычагов. В Италии таким образованием является президиум Совета министров. В ФРГ правительством в собственном смысле являются федеральные министры, которые возглавляются канцлером. Правительство в виде более узкого совета при главе правительства или внутри правительственной коллегии не формируется.

В США понятие «кабинет» не упоминается в конституции, хотя практически он существует и действует. В состав кабинета по конституционному соглашению, входят главы департаментов и ведомств. Президент назначает глав департаментов с согласия Сената, но его власть над ними ограничена. Причина слабости кабинета состоит в том, что главы ведомств стремятся защитить и оправдать их целесообразность и необходимость, соперничая друг с другом. Считается, что члены кабинета редко способны дать президенту значимый коллективный совет. Поэтому особую роль в системе высшей исполнительной власти в США играет аппарат Белого дома и Исполнительное управление президента (ИУП).

Канцелярия Белого дома состоит из помощников, т. е. личного штата президента. Президент нанимает и увольняет помощников по своему усмотрению. Их назначение не требует одобрения Сенатом. В систему ИУП входят различные подразделения — Административно-бюджетное Управление (АБУ), Экономический Совет (ЭС), Центральное разведывательное управление (ЦРУ), Управление представителя США на торговых переговорах, Совет по качеству окружающей среды, Управление по вопросам политики в области науки и техники, а также Управление кадров. Некоторые из этих агентств, представляют собой крупные бюрократические организации, руководителей которых назначает президент. Располагаются эти учреждения вне Белого дома, но их деятельность ориентирована на главу государства и они выполняют поручения президента. Это те государственные учреждения, наряду с аппаратом Белого дома, которые оказываю помощь президенту по руководству обществом.

Как следствие, структура правительства США в некоторых элементах напоминает британскую модель, но и отличается от структур правительств других стран Европы. Российскую модель правительства также нельзя свести к англосаксонской или континентальной системам. Она сочетает в себе первую и вторую формы и имеет свои особенности. Можно сказать, что в современном мире преобладают смешенные модели правительств, если в основу мы берем англосаксонский и континентальный варианты, которые дополняются существенными специфическими чертами в каждой отдельно взятой стране.

Итак, заметные различия в систему политики и управления может вносить политический режим. Правительство формируется под влиянием парламентских или президентских факторов, когда образуются различные формы взаимодействия с институтами главы государства и высшего представительного органа, то есть в зависимости от принятой модели разделения власти. Состав, структура, а также источники рекрутирования правительства имеют свои различия, связанные с принятыми конституционными нормами и конституционными обычаями.

Правительство как вершина исполнительной ветви государственной власти всегда имеет общие элементы, признаки и черты, так как оно решает однотипные задачи и воплощает единую природу и предназначение. Но в каждом суверенном государстве «вес», статус, компетенция, структура правительства и др. могут обладать особенностями, которые обуславливаются самыми различными причинами.