В юридической литературе с конца 60-х — начала 70-х гг. идет оживленная дискуссия относительно предмета и особенностей финансового права, его места среди других юридических наук и в этом контексте — о значимости финансового законодательства во всей системе права. Нередко финансовое право подменяется термином «финансовое законодательство» или понятием «законодательство о финансах и кредите» и рассматривается в процессе правового регулирования финансовых отношений
Поскольку дискуссия продолжается, мы хотели бы высказать свое мнение по поводу этих обсуждаемых сложных научных проблем, акцентируя внимание на финансовом праве, изучающем прежде всего финансовое законодательство и его применение на практике в условиях развивающейся рыночной экономики.
Отметим, что еще в начале 60-х гг. P.O. Халфина высказала достаточно смелую для того времени мысль. По ее мнению, финансовое право (включая финансовое законодательство) является самостоятельной отраслью права, но существовало оно в рамках государственного и административного права, выделилось из них и сохранило в себе черты этих отраслей
Другая точка зрения, которую высказывали Е.А. Ровинский, М.А. Гурвич, С.И. Вильнянский, Н.И. Химичева, состояла в том, что финансовое право признавалось просто самостоятельной отраслью права.
В 1976 г. В.В. Бесчеревных в книге «Компетенция Союза ССР в области бюджета» подробно обосновал вывод о том, что финансовое право не выделилось из других отраслей права, а возникло как самостоятельная отрасль наряду и одновременно с государственным и административным правом
На наш взгляд, в современных условиях развития рынка эта точка зрения наиболее обоснованна. При этом следует иметь в виду, что такие финансовые институты, как налоги и займы, возникли одновременно с государством, поскольку были объективно необходимы для содержания и функционирования публичной власти.
Подтверждение того, что финансовое право является самостоятельной отраслью права и относится к публичному праву, можно найти и у буржуазного теоретика финансового права Поля Мари Годме. Хотя Годме и считает, что финансовое право выделилось из государственного и административного права, в своей книге «Финансовое право» он пишет: «Связь финансов и экономики, гибкость и оборотоспособность данной части имущества и связанная с этим возможность злоупотреблений требует, чтобы государственные финансы регламентировались специальными государственными нормами. Эти нормы дают возможность: 1) распоряжаться средствами в достаточном их количестве (правила, регулирующие доходы); 2) точно учитывать движение средств (казначейские правила); 3) обеспечивать их использование в соответствии с волей народа и в общих интересах (бюджетные правила). Эти нормы влияют на все стороны жизни — экономики и политики — составляют самостоятельную отрасль права»
Однако из всего сказанного не совсем ясно, что же следует вкладывать в понятие предмета финансового права как самостоятельной отрасли права, как взаимодействует финансовое право с другими отраслями права и какое место занимает финансовое законодательство в системе финансово-правового регулирования общественных отношений.
В научной литературе по этому вопросу высказываются следующие мнения. Так, в книге «Финансовое право» (под ред. О.Н. Горбуновой) отмечается, что предмет финансового права составляет совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач и функций в каждый данный период развития. Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова констатируют, что «предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством финансовой деятельности, то есть деятельности по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств». Авторы труда «Экономика и право» пишут, что предмет финансового права охватывает совокупность юридических норм (финансовое законодательство), регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач
Думается, что, несмотря на некоторый разнобой в определении понятия и предмета финансового права, в приведенных выше определениях есть много общего и переплетающегося.
Во-первых, все названные авторы признают прежде всего необходимость формирования новой отрасли права, которая исследует механизм государственно-правового регулирования финансовых отношений. Во-вторых, многие из них выделяют финансовое законодательство, юридические нормы и финансовые правоотношения как исходные понятия данной отрасли правовых знаний; причем нормы и отношения касаются образования, распределения и использования фондов денежных средств. И в-третьих, все авторы говорят об актуальности законодательного, правового регулирования финансовой деятельности государства и его органов.
Однако открытым остается вопрос о том, что следует вкладывать в содержание предмета финансового права на современном этапе (см. «Экономика и право»).
По нашему мнению, отталкиваясь от приведенных выше подходов и определений, можно утверждать, что финансовое право — это самостоятельная отраслевая юридическая наука, изучающая финансовое законодательство как таковое, а следовательно, и совокупность юридических норм, регулирующих финансово-правовые отношения в обществе, которые возникают в ходе образования, распределения и использования денежных средств государства и его органов.
Очевидно, что финансовое право имеет свой предмет регулирования, несвойственный другим отраслям права. Предмет финансового права касается финансового законодательства, вытекающих из последнего юридических норм, а также обозначенных выше финансово-правовых отношений. Эти отношения разнообразны по содержанию, отличаются кругом участников, субъектов. Главная же их особенность состоит в том, что они возникают в процессе финансовой деятельности государства и его органов. Отсюда возникает и другая их особенность — они представляют собой разновидность имущественных отношений и касаются других сфер правового регулирования.
Методы финансового права — это средства, приемы и способы изучения финансового законодательства, указанных выше норм, финансово-правовых явлений и процессов. Отметим, что, имея свои методы и способы правового регулирования, отличающиеся от других отраслей права, финансовое право занимает в системе российского права также самостоятельное место. Для определения предмета регулирования и установления границ этой отрасли права существуют определенные критерии. Главным из них является то, что финансовое право регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства, а его нормы связаны с распределительной, контрольной и стимулирующей функциями государства при распределении общественного продукта и национального дохода в денежной форме.
По методам правового регулирования финансовое право на первый взгляд полностью совпадает с административным правом. Тот же метод властных предписаний, неравенство субъектов правоотношений. Однако административное право не регулирует финансовые отношения, их специфика требует применения финансово-правового метода. Большая часть таких предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности. Эти органы связаны с другими органами государства лишь по линии функциональной финансовой деятельности. Здесь нет подчинения в полном объеме, как при отраслевом управлении. В связи с этим различна и степень императивности норм, есть особенности выражения в них экономических методов руководства. Примером могут служить кредитные санкции банка.
В нормах финансового права жестко закрепляются требования государства в области финансовой деятельности. Причем степень императивности норм почти не снижается как на уровне закона, так и таких подзаконных актов, как инструкции Министерства финансов РФ, налоговых органов, инструктивные указания Центрального банка РФ.
Следовательно, в связи с тем что финансовое право имеет дело с неоднородными общественными отношениями и учетом содержательных аспектов самих финансово-правовых отношений, здесь могут применяться разные методы правового регулирования: власти и подчинения, координации, ограничительно-закрепительный, санкционирующий, делегирующий равноправия сторон, рекомендательный и т.д.
Финансовое право взаимодействует и с другими отраслями права. Так, отношения чисто рыночные, отношения равноправных субъектов по поводу денежных средств, внутренних финансов предприятий, в сфере внутренней деятельности банков, органов страхования, товарно-денежные отношения регулируются также соответственно нормами гражданского, предпринимательского и коммерческого права.
Финансово-правовой аспект регулирования этих отношений определяется следующими обстоятельствами:
а) они выполняют функцию мобилизации денежных средств;
б) на основании нормативных актов направляют эти средства на выполнение задач и функций государства;
в) определяют условия возникновения всех указанных денежных отношений, их изменения и прекращения;
г) определяют функции органов государства, особенно в кредитно-расчетной сфере, по обеспечению повседневного финансового контроля — контроля рублем за всей деятельностью государства.
Таким образом, все перечисленные отношения являются предметом регулирования как гражданского, предпринимательского и коммерческого, так и финансового права. Однако здесь следует исходить из того, что доходы, складывающиеся на рынке и в хозяйстве, должны быть перераспределены таким образом, чтобы была возможность обеспечить необходимыми денежными средствами функционирование всего государственного механизма. Аппарат же государства, получая достаточное количество средств, должен обеспечивать общее его развитие в нужном направлении, т.е. решать наряду с политическими экономические и социальные задачи. Эта область деятельности государства невозможна без применения и совершенствования норм финансового права.
В основе финансового права лежат нормы Конституции РФ, в соответствующих статьях которой закреплены основы финансовой деятельности государства (ст. 71, п. «ж», «з»; ст. 72, п. «и»; ст. 72, 106 и др.). Конституционные основы служат базой для развития финансового законодательства. В то же время именно нормы финансового права регулируют процессы аккумуляции, перераспределения и использования фондов денежных средств в государстве.
Конституционные нормы, устанавливающие компетенцию органов представительной и исполнительной власти в области бюджета, налогов и доходов, государственного кредита, страхования, денежно-кредитной системы, закрепляют общие принципы и положения финансовой деятельности государства. В финансовом праве они являются базовыми для дальнейшей конкретизации и развития отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности. Так, вопросы бюджета и налогов, кредита, денежного обращения, закрепленные в Конституции РФ, находят свою конкретизацию и развитие в довольно обширном финансовом законодательстве.
Следовательно, финансово-правовые нормы в той или иной степени выражают всеобщность конституционных принципов государственного и общественного устройства, а финансовая деятельность государства, несомненно, является деятельностью управленческой. Нормы финансового права, регулирующие эту деятельность, относятся к отраслям права государствоведческим, обеспечивающим реальное осуществление публичной государственной власти как в федерации, так и во всех ее субъектах.
Таким образом, можно сделать вывод, что нормы финансового права, регулируя отношения в области финансовой деятельности государства и обладая специфическими особенностями, составляют самостоятельную отрасль права — финансовое право.
Система финансового права
Правовые нормы, регулирующие финансовую деятельность государства, группируются внутри отрасли финансового права в определенные правовые институты. Институты — это взаимосвязанные и взаимно обусловленные группы правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения определенной, узкой области внутри отрасли права. Они существуют объективно. Порядок расположения и изучения институтов внутри отрасли права обусловлен системой общественных отношений в области финансовой деятельности государства.
Поскольку финансово-правовые нормы — это установление государства, то все финансовое право состоит из двух частей — общей и особенной.
К общей части финансового права относятся нормы, регулирующие общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства, система органов государства, осуществляющих финансовую деятельность, их правовое положение, а также правовое положение всех субъектов финансовых правоотношений. Сюда же относятся вопросы регулирования финансового контроля в государстве, принципы, лежащие в основе зарубежных институтов финансового права
Особенная часть финансового права включает расположенные в определенном научно-обоснованном порядке и логической последовательности институты финансового права, связь между которыми объективно обусловлена. Так, основным институтом финансового права, несомненно, является институт бюджетного права, поскольку в бюджетной системе аккумулируются основные государственные финансовые ресурсы, которые обеспечивают деятельность органов государственной власти К централизованным финансам относятся также централизованные государственные внебюджетные фонды денежных средств. Правовые институты, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в данной области, являются ведущими среди других финансово-правовых институтов.
Бюджет — это доходы и расходы государства. Поэтому естественно, что следующим институтом финансового права является институт государственных доходов, а основными нормами — нормы, регулирующие налоговые отношения как юридических, так и физических лиц. К доходам государства относятся институты, объединяющие финансово-правовые нормы, регулирующие децентрализованные фонды денежных средств, и нормы в области государственного кредита и страхования.
Для нормального функционирования финансовой системы государства необходимо не только аккумулировать доходы в централизованные и децентрализованные фонды денежных средств, но и правильно направлять их и расходовать. В связи с этим следующим правовым институтом финансового права является институт расходов в государстве. Сюда относится бюджетное финансирование, банковское кредитование, выплаты по государственному долгу и страхованию. Специально следует сказать о банковском кредите, который является категорией очень сложной, так как через систему банков деньги вначале аккумулируются, собираются в государстве, а затем уже расходуются. Таким образом, банковский кредит может рассматриваться одновременно и как институт доходов, и как институт расходов.
Для банковской деятельности очень важен порядок расчетов, устанавливаемый в государстве, поэтому нормы, регулирующие расчеты, выделяются в отдельный финансово-правовой институт.
Поскольку финансовая деятельность — это деятельность, основывающаяся на деньгах и денежном обращении, то в систему финансового права входит и такой институт, как деньги и денежное обращение, а также валютное законодательство.
Таким образом, в системе финансового права нашла отражение объективно существующая финансовая система государства. Единство финансовой системы выражается в общем построении системы финансового права, где в общей части закрепляются основные понятия финансовой деятельности государства, понятия и особенности финансово-правовых норм, финансово-правовых отношений и финансово-правовых институтов. Здесь же рассматривается финансовый контроль и дается сравнительная характеристика основных финансово-правовых институтов других государств. В особенной части финансового права логически последовательно располагаются и характеризуются финансово-правовые институты. И это является базой для изучения финансового права и финансовой деятельности государства как деятельности публичной власти в государстве.
Принципы финансового права
Одним из основных принципов финансового права является принцип приоритета в области финансовой деятельности государства представительных органов власти перед исполнительными. Так, в соответствии с Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ (далее — БК РФ) составляют проект бюджета и вносят его на утверждение законодательного (представительного) органа органы исполнительной власти, которые также затем исполняют бюджет и представляют представительному органу отчет о его исполнении (ст. 154 БК РФ).
Законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов (ст. 153 БК РФ).
Очень важно, что в работе над этим основным финансовым актом должны обязательно участвовать обе ветви власти как, например, это было при обсуждении федерального бюджета на 2000 г., когда с докладом по бюджету выступал глава Правительства, а затем бюджет многократно обсуждался в Думе. Но право принять закон о федеральном бюджете имеют только обе палаты представительного органа, что закреплено в ст. 106 Конституции РФ. Это касается и бюджетов всех других уровней.
За представительными органами власти закреплены также вопросы налогов, кредита, эмиссии денег, таможенного законодательства и т.д.
Следующим принципом финансовой деятельности и финансового права является принцип федерализма. Он состоит в том, что в государстве теперь принимается не один государственный бюджет, как было раньше, а целая серия законодательных актов о бюджетах различных уровней, которые только по расчетам представляют собой консолидированный бюджет, а в реальной жизни являются почти самостоятельными фондами денежных средств для органов представительной и исполнительной власти всех уровней, для каждой территории, вплоть до бюджетов местного самоуправления. Оговорка почти об их самостоятельности связана с тем, что все нижестоящие бюджеты зависят друг от друга, так как для их формирования необходимо перераспределение государственных средств из вышестоящих звеньев бюджетной системы в нижестоящие. Однако подобные перераспределения в бюджетной системе за последние годы делаются таким образом, чтобы были полностью обеспечены права всех республик и других национально государственных и административных образований, входящих в состав Российской Федерации
Несомненно, одним из главных принципов финансовой деятельности государства и финансового права является и принцип законности. В основе деятельности по аккумуляции, перераспределению и использованию денежных средств в государстве лежат нормы права, закрепленные в Конституции РФ. Нормы Конституции, определяющие основные принципы, правила и направления финансовой деятельности, являются, как уже говорилось, базовыми для финансового законодательства, изучению и анализу которого и посвящен настоящий учебник.
Так, в ст. 71, 72, 57 и т.д. Конституции РФ закреплены основы специальной и общей компетенции Российской Федерации и ее субъектов, бюджетного, налогового, кредитного, таможенного регулирования в целом. А это в свою очередь является основой для целого ряда блоков финансового законодательства по каждой области, в том числе бюджетного, налогового, кредитного, расчетов, денежного обращения и т.д. Кроме того, часть вопросов в области финансовой деятельности государства полностью урегулирована в статьях Конституции прямого действия. Например, ст. 106 Конституции регулирует правила рассмотрения и утверждения федерального бюджета.
Еще одним принципом финансового права является принцип плановости, хотя в условиях перехода к рынку мы в целом отказались от административного планирования. Однако рассматривая развитие человеческого общества, приходится сделать вывод о том, что оно является саморегулирующейся системой. Развиваясь, человеческое общество сначала осуществляло простой товарообмен, затем появилось денежное обращение, а потом с образованием государства оно стало считать свои доходы и расходы и, что очень важно, не только произведенные, но и предполагаемые на следующий год. Таким образом, общество изобрело инструмент своего общественного саморегулирования в виде финансового плана, которым, безусловно, является бюджет, а теперь и внебюджетные фонды.
Государство не может развиваться, не рассчитав доходы и расходы на следующий год. Рассчитывая предполагаемый объем доходов, которые должны поступить в бюджет, государство в то же время не может не предусмотреть возможные затраты на предстоящий период. Оно должно проследить и за поступлением доходов, и за совершением расходов, а для этого необходимо иметь единый плановый акт в государстве — бюджет или целую серию бюджетов всех уровней, соответствующих бюджетной системе и отражающихся в консолидированном бюджете (ст. 16 БК РФ). Объединенные в систему плановые акты государства лежат в основе всего остального финансового планирования: смет бюджетных учреждений, балансов предприятий и организаций, общего баланса доходов и расходов населения, денежного баланса — наличной и безналичной массы денег, обслуживающих обращение, и т.д. Имеется отдельный план по доходам государства и специальный план по расходам. Это рабочие планы финансовых органов, в которых уточняются и детализируются бюджетные показатели. По бюджету, финансовым балансам, сметам и другим финансовым планам финансовый контроль может осуществляться наиболее эффективно. Таким образом, принцип плановости — неотъемлемое условие всей финансовой деятельности государства.
Источники финансового права
Исходные нормы финансового права содержатся в Конституции РФ. Например, в ст. 57 Конституции РФ закреплено, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют. Статьей 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесено установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия; в ведении Российской Федерации находятся федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. Статьей 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в государстве. Источниками финансового права являются также многочисленные законы, регулирующие различные виды финансовых отношений. Значительное количество законодательных актов принято для регулирования налоговых отношений. Нормы финансового права содержатся в указах Президента РФ, регулирующих финансовые отношения, в соответствующих постановлениях и распоряжениях Правительства РФ.
Особое значение для регулирования финансовых отношений имеют приказы, инструкции, письма и т.д. Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ. При регулировании банковских отношений значительную роль играют обычаи делового оборота.
Совокупность нормативных актов, содержащих нормы финансового права, называется финансовым законодательством.
Определяя финансовое законодательство как совокупность нормативных актов, содержащих финансово-правовые нормы, следует иметь в виду, что категория «законодательство» употребляется и в ином объеме, и в ином смысле. Так, в общеправовом классификаторе отраслей законодательства, утвержденном Указом Президента РФ 16 декабря 1993 г. № 2171, совокупность нормативных актов, содержащих нормы финансового права, получила наименование «Законодательство о финансах и кредите». В Гражданском кодексе РФ понятие «законодательство» значительно сужено по сравнению с вышеприведенным объемом. В соответствии со ст. 3 ГК РФ «гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в п. п. 1 и 2 ст. 2 настоящего Кодекса». Следовательно, все остальные нормативные акты, регулирующие отношения, подпадающие под действие ст. 2 ГК РФ, не входят в гражданское законодательство.
Финансовое законодательство в этом смысле является объектом изучения финансового права.
VII Международная студенческая научная конференция Студенческий научный форум — 2015
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА
Долгое время в юридической науке не уделялось должного внимания изучению финансового права. В литературе были высказаны сомнения по поводу самостоятельности финансового права как отдельной отрасли в системе права. Утверждалось, например, что финансовоe право можно воспринимать как часть государствeнного и административного права. Однако, в дальнейшем были высказаны убедительные доводы, которые опровергли все сомнения в данной дискуссии.
В настоящее время большинство ученых рассматривает финансовое право как самостоятельную отрасль права. В качестве основного довода приводят следующий: наличие у финансового права специфики в предмете и методе правового регулирования, что требуется для выделения совокупности юридических норм в отрасль права. 1
После проведения экономических реформ в 1990-х годах изменилась финансовая политика государства. Соответственно, после проведенных изменений необходимо было разработать новые подходы к определению самого предмета финансового права, а так же изменить систему данной отрасли. Несмотря на это, позиция по поводу финансового права, установленная еще во времена СССР, до сих пор сохраняется в учебной и научной литературе. Результатом этого стало неверное понимание самого финансового права, его предмета и системы, а также отнесение финансового права к другим отраслям права.
На сегодняшний день можно выдeлить несколько точек зрeния о природе финансового права и его роли в системе российского права.
Итак, первая точка зрения характеризует финансовое право как самостоятельную отрасль права. Такого подхода придерживаются такие ученые, как О.Н. Горбунова и Н.И. Химичева. Например, О.Н. Горбунова пишет: «Мы присоединяемся к мнению, обоснованному В.В. Бесчеревных, а затем А.И. Худяковым и П. Пацуркивским, о том, что финансовое право не выделилось из других отраслей права, а возникло вместе с возникновением государства». 2
Следующая позиция основывается на утверждении, что финансовое право может развиваться только во взаимодействии с административным правом и конституционным. Р.О.Халфина представляет данную точку зрения, утверждая, что «финансовое право является частью государственного права и административного права, выделившейся в самостоятельную отрасль права в связи со спецификой объекта правового регулирования и его общественного значения» 3 . Однако, эта позиция не нашла поддержки в дальнейшем.
Еще одну тoчку зрения поддерживает Г.Ф.Шершеневич (Oбщая теория права, 1912). Он прeдлагает выделять финансовое право как часть административного, обосновывая это тем, что оно прeдставляет сoбой совокупность нoрм, которые oпределяют спосoбы расхoдования и приобрeтения государством матeриальных средств, необходимых для выполнения им своих задач. Профессор Ярославского Демидoвского лицея Капустин писал, что юридичeская стoрона финансoв входит в oбласть гoсударственного права (Чтения о политической экономии и финансах, 1879). 4
Некоторые авторы приходят к мнению, что финансовое право можно изучать как «надправовое» образование. Так, по мнению Д.В. Винницкого, финансовое право можно представлять как комплексную систему. Подобная система способна связать несколько правовых институтов, а так же схожие по предмету самостоятельные отрасли права. Комплексность финансового права можно наблюдать в следующих признаках: отсутствие общей части; отсутствие общих принципов и правовых конструкций (Бюджетный и Налоговый кодексы включают в себя определения категориального аппарата – ст. 11 НК; ст. 6 БК); отсутствие единого кодифицированного источника. 5
Несмотря на большое количество мнений, и точек зрения, возникающих по поводу финансового права, мы приходим к выводу, что необходимо придерживаться позиции, которая обосновывает самостоятельность данной отрасли права. Следовательно, финансовое право, являясь самостоятельной отраслью российского права, имеет свой предмет и метод регулирования, которые обладают спецификой и уникальностью, свойственной только этой отрасли права.
Предметом финансового права являются финансовые отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства. Такие отношения связаны с выполнением государственными органами функций контроля над распределением и использованием денежных средств и фондов, образованием. Указанным выше отношениям свойственны такие черты:
— отношения важны для гражданина и общественных объединений;
— имеют свою целенаправленность, устойчивость;
— это поведенческие отношения, за которыми можно вести внешний контроль 6 .
Последний критерий имеет большое значение, что подтверждают многие исследователи. Например, Е.И. Козлова пишет: «Без знания предмета отрасли права невозможна правоприменительная деятельность» 7 .
Таким образом, можно сказать, что государство регулирует общественные отношения, которые складываются в процессе финансовой деятельности с помощью финансового права.
Такое содержание предмета финансового права обусловливает и особенности его методов регулирования, т.е. приемов, способов, средств юридического воздействия на поведение участников финансовых отношений, на характер взаимосвязей между ними.
Основной метод финансового права – императивный. Он проявляется во властных предписаниях одними участниками финансовых отношений, которые выступают от имени государства и наделены соответствующими полномочиями, другим участникам. Данный метод может быть использован и в других отраслях права, однако в финансовом праве его отличает круг государственных органов, а так же само содержание данной отрасли. Императивный метод правового регулирования преобладает в финансовом праве и это объясняется публичным характером финансовых правоотношений. Данному методу свойственны властные предписания, запреты и наличие обязывающих норм.
Финансовые отношения регулирует и другой метод – диспозитивный, которому характерны предоставление выбора участникам правоотношений вариантов поведения в рамках финансового законодательства. Метод диспозитивности в финансовом праве выражается в установлении рекомендательных финансово-правовых норм государством, декларировании свободы выбора. Диспозитивный метод носит все же условный характер a финансовом праве, так как при установлении, например, порядка и размера платежей в государственную и муниципальную казну, следует использовать императивный метод. Именно он сможет обеспечить своевременное поступление денежных средств.
Обоснование наличия самoстоятельного предмета и сoответствующих метoдов правового регулирования финансового права позвoляет сделать вывoд, что финансoвое право представляет сoбой самoстоятельную oтрасль рoссийского права, которая регулирует oбщественные отнoшения, складывающиеся в процессе финансовой деятельнoсти гoсударства и муниципальных oбразований.
Уникальность финансового права можно наблюдать при его сопоставлении с другими отраслями. Финансовое право имеет тесную взаимосвязь с конституционным, административным, гражданским правом. Все это обусловлено тем, что финансово право распространяется на одну из областей деятельности государства. Финансовое право распространяется на те виды государственной деятельности, которые входят в предмет регулирования административного и конституционного права. Многие финансово-правовые нормы основаны на конституционных положениях об экономической системе государства. Административное право, так же как и финансовое, в процессе государственного управления использует метод властных предписаний. Связь финансового права с гражданским правом проявляется в предмете, который составляют имущественные и денежные отношения. Но, несмотря на все сходства, финансовое право отличает от других отраслей права свой предмет регулирования, в который входят специфические отношения, свойственные только данной отрасли.
На данный момент современное финансовое право успешно развивается под влиянием социально-экономических реформ. Понимание всех особенностей этой отрасли права и умение отличить ее от других имеет большое практическое значение, поскольку именно финансовое право способствует осуществлению финансового контроля, финансово-правовому регулированию банковской деятельности, а так же четкой организации финансовой деятельности государства.
Литература:
Винницкий Д.В. Категория «финансовая деятельность государства» в науке российского финансового права // Государство и право. – 2011. – № 2
Горбунова О.Н. Финансовое право; – М.: 2011.
Корельский В.М. Теория права и государства – М.: – 2010
Кутафин О.Е. Государственное право Российской Федерации. Уч. пос. / Под ред. О.Е. Кутафина. – М.: 2006.
Лебедев В.А. Финансовое право // Золотые страницы финансового права России. Т. 2. – М., 2010
Ровинский Е.А. Советское финансовое право. – М., 1978.
Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник /Отв. ред. Н.И. Химичева. — Ф59 3-е изд., перераб. и доп. – М.:Юристъ, 2009.
1 Н.И. Химичева. Финансовое право: Учебник /Отв. ред. Н.И. Химичева. — Ф59 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ,2004. — 749 с., 2009
2 Финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой; – М.: 2011. – С. 34.
3 См.: Ровинский Е.А. Советское финансовое право. – М., 1978. – С. 24.
4 Лебедев В.А. Финансовое право // Золотые страницы финансового права России. Т. 2. – М., 2010. – С. 106.
5 Винницкий Д.В. Категория «финансовая деятельность государства» в науке российского финансового права // Государство и право. – 2011. – № 2. – С. 26.
6 Теория права и государства // Под ред. В.М. Корельского. – М.: – 2010. – С. 317.
7 См.: Государственное право Российской Федерации. Уч. пос. / Под ред. О.Е. Кутафина. – М.: 2006. – С. 4.
ПРЕДМЕТ ФИНАНСОВОГО ПРАВА
Сказать, что вопрос, вынесенный в название этой главы, волнует специалистов финансового права, значит ничего не сказать. Предмет финансового права — настолько актуальный, злободневный вопрос, что то или иное его решение предопределяет судьбу научного направления в юриспруденции и даже в состоянии его «похоронить».
В историческом плане финансовому праву повезло меньше других.
Научные представления о правовом регулировании финансов, как правило, следовали за соответствующими узаконениями и судебной практикой, тогда как, скажем, в гражданском, трудовом, экологическом праве тот или иной правовой институт рождается в результате выявленной наукой общественной потребности или необходимости. Отсюда и «качество» правового материала, которым оперируют финансисты. Чаще всего этот материал представляет собой безыскусно оформленную государственную волю, целенаправленно лишенную всяческих юридических «бирюлек» и «бантиков». Пример — появление НДС, нуждающегося в правовом оформлении, в подзаконном толковании, юридически неуклюжем и неудобном в применении. Как правило, новорожденному институту финансовой системы требуется много времени, чтобы стать полновесным институтом финансового права.
Причины этого явления найти просто. Они в быстротекучести, изменчивости финансовой политики и ее следовании общей государственной политике. Стабильность характерна в основном таким инфраструктурным понятиям и явлениям, как бюджет, бюджетная система, государственные расходы, в меньшей степени привязанным к сменяющим друг друга этапам финансовой жизни. Отсюда можно установить объективные пределы финансового права как информационного явления, а именно — отрасли правоведения, изучающей внутреннее развитие относительно стабильной системы
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава пятая. Предмет финансового права
правовых институтов, сложившейся в результате финансовой деятельности государства и регламентированной нормативными актами постоянного действия. В подобном подходе к внешним границам финансового права концептуальным элементом служит не стабильность правовых норм, но стабильность системы правовых институтов, могущих быть отнесенными к финансовому праву, в их взаимодействии и согласованности.
В принятой систематизации отраслей права, на мой взгляд, присутствует ощутимая логическая ошибка. Дело в том, что, включая или не включая в предмет той или иной отрасли права соответствующие отношения, мы вынуждены в первую очередь принимать во внимание способы (методы) их правового регулирования, а последние, в свою очередь, есть результат правового регулирования этих отношений. Возникает порочный логический круг — предмет, метод, систему права мы вынуждены определять через специфические особенности самого права. И если в отраслях, где присутствует объективное существование отношений, требующих или допускающих их правовое регулирование, этот недостаток компенсируется без видимых последствий, то применительно к финансовому праву он чреват субъективизмом и его бесконтрольными последствиями — строительством «замков на песке» — по одному для каждого исследования этих проблем.
Зачастую в научных исследованиях именно это и происходит. Отход от принципа, а точнее метода стабильности (кстати, не только в науке, но в первую очередь в законотворчестве и правоприменении) позволяет включать и «выключать целые правовые» континенты из предмета финансового права, как это произошло, например, с банковским кредитом, но, в полное противоречие с логикой, не произошло с безналичными расчетами. Поэтому стабильность предмета и связанной с ним системы финансового права мне представляется правильным поставить впереди иных квалифицирующих признаков.
Что означает термин «предмет отрасли права» применительно к финансовому праву? Если исходить из концепции, сложившейся в 30—40-е годы прошлого века в СССР, предметом финансового права служит все, что возложено в качестве функций на центральный орган управления в области финансов — наркомат или министерство финансов. Отсюда, кстати, родом и категория финансовой деятельности государства, осуществляемой во всем известном здании на Ильинке, сейчас — Министерство финансов Российской Федерации.
Научный подход не только не приемлет подобной «методики», но нуждается в обосновании и верификации теоретической природы применимости понятия отрасль финансового права с соответст-
вующим этой отрасли предметом правового регулирования. Другими словами, следует проверить, применимо ли в принципе понятие отрасли права к финансовому праву. Если положительный ответ не упрощает и хотя бы облегчает путь дальнейших исследований, то отрицательный результат открывает неясную перспективу выяснения причин агрегатированного существования правового массива, не являющегося отраслью права. Спешу сразу оговориться, что автор этих строк хотел бы сразу дистанцироваться от полемики, существующей долгие годы по поводу комплексности отрасли финансового права или ее монолитности. Нижесказанное будет рассчитано, скорее, на то, чтобы сформулировать принципиально иную точку зрения на предмет финансового права и тем самым попытаться освежить дискуссию.
В течение ряда лет наблюдается интенсивное развитие как теории, так и практики правового регулирования финансовых отношений. Законодательство Российской Федерации обогатилось Бюджетным и Налоговым кодексами, федеральными законами «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», законодательством о валютном регулировании и еще многими другими нормативными актами. Неоспорим и прогресс в научных исследованиях: резко возросло количество докторских и кандидатских диссертаций, публикаций, монографий, статей в научных журналах, комментариев законодательства. В науку финансового права вошли и стали известными многие молодые выпускники российских вузов. Нельзя не отметить и создание специализированных кафедр в учебных заведениях и секторов, отделов в научно-исследовательских организациях, специализирующихся на проблемах финансового права.
В то же время приходится согласиться с тем, что солидный потенциал науки финансового права не востребован должным образом законодателем и правоприменителем, что нередко публикации по финансовому праву имеют характер комментариев или даже пересказа нормативных актов или практики их применения; не ощущается заметного влияния ученых, специализирующихся в области финансового права, на формирование планов законопроектных работ и на подготовку проектов нормативных актов в области финансов.
Отмеченные недостатки, которые характерны в той или иной мере для других отраслей правоведения, в значительной мере обусловлены отставанием финансово-правовой научной доктрины, ориентированностью на восприятие финансово-правовых реалий как данности, не подлежащей критическому анализу и уж тем более совершенствованию. Прежде всего это касается изначальной научной категории — понятия финансовой деятельности государства.
3 ^июльский С. Н. 65
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава пятая. Предмет финансового права
Многие десятилетия как постулат под финансовой деятельностью государства понимается властно-принудительная деятельность уполномоченных органов государства по мобилизации, распределению и использованию государственных централизованных и децентрализованных денежных ресурсов. Конечно, это правильно, но следует ли признавать такую характеристику родовой для понимания сущности финансовой деятельности государства?
Нельзя игнорировать тот факт, что финансы есть составляющая часть функционирования национальной экономики, народного хозяйства, хозяйственного оборота. Вертикальные (как «сверху вниз, так и снизу вверх») финансовые отношения тесно переплетены с гражданско-правовыми; многие финансовые отношения строятся и существуют параллельно с гражданскими отношениями. Еще важнее подчеркнуть, что финансовые отношения, или, скажем точнее, финансовые правоотношения, складываются с целью достижения гражданско-правового результата, а именно приращения или умаления чьего-то имущества, совершения той или иной (по своим последствиям) гражданско-правовой сделки. Возьмем хотя бы налогообложение. Как бы ни исчислялся и ни взимался тот или иной налог, результатом налогообложения являются в конечном счете ущемление (умаление) права собственности налогоплательщика и приращение на ту же сумму государственной собственности. В сущности, то же самое с точностью до наоборот происходит и в области финансирования бюджетных расходов, когда государство сознательно (на основе закона) умаляет свое право собственности, финансируя те или иные бюджетные учреждения, хозяйственные организации или жизнедеятельность граждан. Нет необходимости продолжать этот анализ, ибо перемещение денежных средств от одного собственника к другому или от одного владельца к другому может и должно рассматриваться как гражданское правоотношение по его конечным результатам.
Чем объясняется то, что большую группу экономических отношений государство регулирует именно как финансовые отношения? Мне представляется, что объяснением служит особая заинтересованность государства или даже обязанность государства в защите, удовлетворении или гарантировании публичного интереса, в точном, энергичном осуществлении тех действий и операций, которые преследуют непосредственно публичные цели. Не государство создает или преобразует те или иные экономические отношения в финансовые, а публичный интерес в их осуществлении по первоначально заданной программе вынуждает государство регулировать часть денежного оборота императивными методами, а не гражданско-правовыми. Невозможно представить существование государства, в котором взимание налогов осуществляется гражданско-пра-
вовыми средствами, а обеспечивается обычным исковым судопроизводством; любые попытки ведения финансовой деятельности на началах диспозитивности всегда будут обречены на неудачу, в этом нас убеждают и действительность, и исторические примеры.
Закономерен вопрос: что же такое финансово-правовая форма, анализируемая отдельно от содержания финансово-правовых отношений? Можно предположить, что финансово-правовая форма — это особая процессуальная или, если угодно, процедурная правовая форма, в которой осуществляются публичные экономические (с денежным содержанием) отношения. И в этом случае могло бы быть логичным предположение о том, что финансовое право (не абсолютизируя это предположение) есть процессуальная отрасль права и ей должны быть присущи все закономерности, по которым развиваются процессуальное законодательство и правоприменение. Помимо всего прочего эта концепция, на мой взгляд, могла бы сделать излишней продолжение дискуссии о месте финансового права в системе отраслей права, говоря точнее, дискуссии о месте финансового права в системе материально-правовых отраслей права, поскольку финансовое право могло бы рассматриваться как отрасль процессуального права. Эта точка зрения не обладает, к сожалению, новизной. В общей форме она высказывалась в прошлом рядом ученых — сторонников широкого подхода к определению процессуального права; вспомним хотя бы работы В.М. Горшенева1. Применение этой концепции к финансовому праву могло бы дать нам новый взгляд на многие явления функционирования экономики.
Обратимся сейчас к тем изменениям в финансовой системе страны, которые, как представляется, не исследованы должным образом. Одно из них — это развитие и становление субъективного финансового права, которое по аналогии с цивилистикой уместно было бы охарактеризовать как право финансовое. Долгие годы поведение субъектов финансового права рассматривалось и понималось как соблюдение запретов и исполнение позитивных обязанностей. Новый этап социально-экономического развития страны привел к тому, что юридическим и физическим лицам предоставлены довольно широкие правовые возможности по защите своих имущественных интересов в области финансов, по формированию программы своих финансовых отношений с соответствующими органами государства на предоставительно-обязывающей юридической основе. Важнейшим проявлением этой тенденции стала многоканальная
1 Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. — Харьков, 1985.
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава пятая. Предмет финансового права
судебная защита прав юридического или физического лица в области финансов.
То, что должно было рассматриваться как ущемление субъективного права в области налогообложения в прошлом и стало реальностью сейчас — судебная защита от незаконного или непомерного налога, с введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации было дополнено юридическими гарантиями, казавшимися еще вчера невозможными — судебной защитой интересов участников бюджетных отношений. Даже в такой области бюджетных отношений, как финансирование бюджетных учреждений и организаций, в сфере, традиционно считавшейся областью одностороннего волеизъявления и волеусмотрения государства, в настоящее время возникают возможности истребования в судебном порядке недо-начисленных, недовыплаченных ассигнований.
То же самое относится к использованию правовой конструкции обязательства для регулирования финансовых отношений. Сторонников признания налогов, взимаемых с юридических и физических лиц системой налоговых обязательств, нередко критикуют, причем не только и не столько цивилисты, сколько их оппоненты из рядов специалистов финансового права. Между тем неоспоримо, что Налоговый кодекс построен с использованием концепции налоговых обязательств и юридический механизм отношений между налоговым органом и налогоплательщиком складывается по схеме, которая максимально приближена к схеме возникновения исполнения и обеспечения исполнения гражданских обязательств.
Иначе и быть не может, ибо государство, исповедующее концепцию «узаконенного грабежа» в области налогообложения, не может претендовать на то, чтобы быть правовым, да и вообще цивилизованным. Поэтому принятие Налогового кодекса — при всех его недостатках и недоработках — нельзя не расценить как громадный шаг из царства необходимости в царство юридической свободы. То же самое можно с полным основанием сказать и о Бюджетном кодексе, принятие которого явилось событием исторического значения не только для финансовой системы, но и для всей российской государственности, и недалек тот день, когда специалисты всерьез займутся системой бюджетных обязательств, складывающихся по принципу «сверху вниз».
Категория обязательства, на мой взгляд, неосновательно монополизирована цивилистикой. Как представляется, историческим объяснением этого служит то, что в рамках цивилистической мысли гражданско-правовой теории и гражданского закона долгие века эксплуатировались многие сквозные правовые конструкции, применимые не только в цивилистике, но и в других отраслях права. Революционные изменения в правовой системе нашей страны не-
минуемо повлекли и повлекут дальнейшую рецепцию гражданско-правовых конструкций (но не метода) в других отраслях права и правоприменения. Речь, конечно, не идет о механическом воспроизведении средств гражданско-правового регулирования в несвойственных ему сферах; напротив, должны быть выработаны критерии, руководствуясь которыми именно универсальные сквозные правовые категории с максимальным учетом отраслевых особенностей и метода правового регулирования будут находить свое применение в других отраслях права.
Категория обязательства — одна из таких сквозных правовых конструкций. Признание за налоговыми отношениями многих черт обязательства — лишь первый шаг, который приведет к дальнейшему изучению финансовых отношений, с тем чтобы нам удалось построить систему финансовых обязательств (включая отношения «сверху вниз»), не только количественно, но и структурно сопоставимую с системой гражданских обязательств.
Уже много говорилось о процессе утраты многими институтами финансового права своих традиционных признаков, позволявших еще в недавнем прошлом считать их финансово-правовыми. Хрестоматийным примером является банковское кредитование. Представляется, что нет оснований для аплодисментов в адрес существующего режима правового регулирования банковского кредитования. Став сферой преимущественно диспозитивного регулирования, банковское и иное кредитование потеряло многие позитивные черты, свойственные ему в прошлом, перестало быть инструментом косвенного регулирования экономики; повысилась криминогенность сферы выдачи и возврата ссуд. Уместно также вспомнить и утраченную ныне возможность введения особого порядка кредитования как санационную меру, так недостающую экономическому механизму, в целях предотвращения банкротств коммерческих обществ и организаций.
К изменению границ между финансово-правовым и гражданско-правовым регулированием нужно относиться чрезвычайно осторожно, с учетом закономерностей функционирования этих двух различных методов правового регулирования. Познание природы и сущности финансового права и его предмета имеет не только отраслевое, но и глобальное, т.е. для всей системы отраслей права, значение.
Общепризнано, что на основе метода правового регулирования разрозненные нормы объединяются в институты, а те в свою очередь в подотрасли и отрасли права, отличающиеся по предмету и методу. Отсюда простой вывод: говоря о предмете правового регулирования, мы говорим о предмете отрасли права; невозможно и,
Глава пятая. Предмет финансового права
главное, бессмысленно дискутировать о предмете права, если это не предмет отрасли права.
Между тем это не бесспорно. Отметим прежде всего то, что вопрос о предмете отрасли права тесно связан с системой права в целом, и мы в прошлом не могли допускать расхождения между общими систематизирующими признаками (предмет отрасли) и частными или внутренними признаками (метод и система отрасли). Частные признаки должны были подтверждать «прокрустово ложе», уготованное финансовому праву в системе отраслей советского права, а нежелательные вопросы попросту игнорировались. Так, исходя из традиционной для советской доктрины финансового права, понимающей под предметом отрасли триаду «госдоходы — бюджет — госрасходы», трудно найти место для многих правовых институтов, тоже относящихся к финансам, например валютное право, банковский кредит, государственный долг и т.д. В результате предмет финансового права как элемент доктрины имел более согласительный, конвенциональный, нежели научный характер.
Значительный вклад в разработку проблемы предмета финансового права внес в послевоенные годы Е.А. Ровинский, предложивший критерий относимости того или иного института к предмету финансового права в направленности на формирование государственных денежных фондов1. Эта разделяемая и в нынешнем времени большинством специалистов финансового права точка зрения небезупречна в свете тенденций развития отрасли своей избирательностью и узконаправленностью. Во-первых, трудно отрицать то, что государственные финансовые интересы не ограничиваются формированием системы фондов, а проникают и в глубь хозяйственной и социально-политической жизни, охватывая соответствующие общественные отношения. Во-вторых, круг финансовых государственных фондов способен увеличиваться или сокращаться в зависимости от акцентов финансовой политики государства, поэтому «фондовость» финансового права не может рассматриваться как объективный критерий. И пожалуй, самое важное — предметом права должно выступать регулирование общественных отношений, а не обслуживание государственных органов. В противном случае право превращается в отмычку, в легальный, а точнее легализованный способ взлома и проникновения в частные кассы, сейфы и банковские счета.
Важнейшим вопросом теории финансового права является природа финансовых отношений. Если в вопросе формы этих отноше-
ний специалисты более или менее едины, то по вопросу об их содержании и соответственно о видах и типах этих отношений трудно определить общую точку зрения. Денежные по форме, властно-имущественные по содержанию — вот, пожалуй, господствующая точка зрения на существо финансовых правоотношений.
Приведенная формула в современных условиях не выдерживает критики сразу по нескольким основаниям. Действительно, бблыпая часть финансово-правовых отношений протекает в денежной форме, но было бы ошибкой отрицать принадлежность к финансовым и ряда неденежных отношений, таких как финансовый контроль, охранительные финансово-правовые отношения, налоговый процесс. И.В. Рукавишникова, ощущая разнокачественность финансовых правоотношений, предлагает деление их на основные и вспомогательные1. Однако это потребовало существенного преобразования категориального аппарата. Она пишет: «Правоотношения, возникающие в ходе регулирования функционирования денежной системы государства, можно отнести к числу вспомогательных»2. Но сама денежная система есть средство и способ осуществления основных финансовых правоотношений, а значит, мы переходим в какую-то иную плоскость анализа, уходя от финансов и финансового права.
Обратимся сейчас к категории властно-имущественных отношений. Гражданский кодекс в статье 3 именует налоговые, финансовые и (некоторые) административные отношения, основанные на административном ином властном подчинении одной стороны другой стороне, имущественными, а именно основанными на властном подчинении, но не являющимися непосредственным отправлением государственной или иной публичной власти. Волевой императив, исходящий от государства, не в состоянии с тем качеством и с теми гарантиями, которые предопределяются современным гражданским обществом, обеспечить правовое регулирование налоговых, бюджетных и других финансовых отношений. Его роль в другом: в формировании, в инициировании возникновения самой правовой связи заданного типа, связи двухсторонней с конкретно-определенными субъектами и программой их взаимоотношений. Другими словами, власть в области финансов есть организующий элемент, но не самостоятельный участник отношений. Кстати, государство использует при этом не только принуждение, подчинение и другие инструменты публичного права, но и многие частноправовые и общеправовые приемы и средства. Важнейшим из них является равное дистанцирование как от обязанной, так и управомоченной сто-
Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. — М.: Госюриздат, 1960.
1 Рукавишникова И.В. Метод финансового права. — М.: ОЛМА-Пресс, 2004. — С. 79-114.
2 Там же. — С. 104.
Дискуссионные вопросы теории финансового праваГлава пятая. Предмет финансового права
роны финансовых правоотношений, с поддержанием относительного баланса между ними, в том числе путем предоставления и той и другой стороне возможностей юрисдикционной защиты своих интересов.
Возникающий правовой режим деятельности государственных органов, юридических и физических лиц в области финансов не может быть ничем, кроме как имущественной деятельностью, имущественными отношениями. Тем более что вне пределов формирования и распределения фондов, т.е. в области кредита, расчетов, денежного обращения, валютного регулирования, страхования, иного просто не дано, поскольку отношения возникают во имя получения встречного имущественного удовлетворения.
Важное, но не объясненное теоретически место занимают в предмете финансового права денежные, но не имущественные (неденежные) финансовые отношения. Речь идет о налоговом процессе, бухгалтерском учете, финансовом контроле, валютном регулировании. Если исходить из традиционного понимания предмета финансового права («фондовой теории»), то данным институтам места в системе финансового права действительно не находится. Нужно поддержать ученых, считающих, что предмет финансового права — не зеркальное отражение финансов, а финансовые правоотношения — не копирует отношений финансовых1. Правовое опосредствование — диалектически сложный процесс, вызывающий к жизни явления, не известные объекту правового регулирования. Неимущественные и неденежные правоотношения должны рассматриваться как входящие в предмет финансового права вследствие их неотъемлемости от механизма правового регулирования имущественных денежных отношений.
В чем же видится методология определения предмета финансового права, если отталкиваться от критической оценки прежней доктрины, сформировавшейся в условиях плановой экономики и общественной собственности на средства и результаты производства?
Представляется, что в основу должно быть положено признание юридического своеобразия финансово-правового регулирования имущественных и сопровождающих неимущественных отношений, выражающегося в следующих признаках:
— юридическое неравенство сторон;
вступление в соответствующие отношения вследствие властного волеизъявления государства или иного носителя публичной власти; —
ограничение или полное исключение диспозитивности в выборе вариантов и путей осуществления прав и исполнения обязанностей; —
направленность на совершение имущественной сделки (сделок), иных денежных операций или же обеспечение контроля за совершением таких сделок и/или операций.
Нужно признать, что как в прошлом, так и сейчас предмет финансового права определяется во многом эмпирическим путем.
Смею предположить, что вспомогательное, служебное положение финансового права как науки по отношению к финансовой системе, наблюдавшееся многие десятилетия, привело к тому, что подготовка нового финансового законодательства в постсоветский период прошла с минимальным участием специалистов финансового права, а Налоговый и Бюджетный кодексы содержат трудноустранимые правовые дефекты и противоречия именно потому, что при их подготовке было проигнорировано своеобразие финансово-правовой формы.
И другая сторона проблемы. Известно, что в области регулирования экономических отношений право преследует цель защиты интересов экономически слабой стороны, выравнивания потенциалов в сравнении с сильной стороной. Но только ли экономически слабого нужно защищать? А как быть с юридически неравноправными субъектами, не следует ли защищать юридически слабого! Так,
1 См.: Крохина Ю.А. Доктрина как фактор оптимизации финансового законодательства / В сб.: Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства. — Черновцы, 2003. — С. 40.
Финансово-правовая доктрина. — С. 23.
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава пятая. Предмет финансового права
в области бюджетного финансирования получатель бюджетных кредитов несомненно более юридический слабый по сравнению с распределителями бюджетных кредитов, финансовыми органами, правительством и парламентом, каждый из которых в состоянии приостановить и прекратить бюджетное финансирование. Аналогичная ситуация складывается и во взаимоотношениях налогоплательщика с налоговым органом, коммерческого банка и Банка России и т.д. Однако как законодательство, так и юрисдикционная практика, а главное, доктрина финансового права продолжает исходить из, во-первых, презумпции правоты юридически сильного субъекта — государственного органа, во-вторых, некоего долженствования, которому следуют участники финансовых правоотношений, часто невзирая на существующие у них права и возложенные обязанности, имя которому государственный интерес, в-третьих, односторонности финансового права, а точнее отсутствия корреляции между правом и обязанностью, в силу чего пропадает такой основополагающий правовой признак, как представительно-обязывающий характер права. Невольно закрадываются мысли об особом, отдельном от общеупотребимого смысла термине право применительно к финансовому праву.
К сожалению, преимущественным тоном исследований проблем финансового права продолжает быть дальнейшая юридическая инструментализация экономического давления со стороны государства на юридических и физических лиц. Что касается юридически слабой стороны, то степень ее защиты за последние годы если не понизилась, то не имела даже тенденции к повышению. Зато в литературе, в том числе юридической, нет недостатка в предложениях по «закручиванию гаек» в налоговой, бюджетной и других сферах финансово-правового регулирования.
Провозглашение юридического неравенства сторон финансовых правоотношений как естественного признака требует как общей осторожности, так и раскрытия существа этого понятия. Безоговорочное и без объяснений отнесение финансового права к кругу публичных отраслей права крайне затрудняет юридический анализ возникающих правоотношений. Действительно, о чем, собственно, говорить, если всё и вся в финансовом праве по сути своей — подчинение государству?
Как уже отмечалось выше, подчинение как тип властеотношений и наш вид общественных отношений — весьма аморфное понятие. В прямом, истинном смысле подчинение — алгоритм взаимоотношений внутри единой организации, структура которой предполагает некоторую автономию отдельных функциональных звеньев, принадлежащих организациям. Подчинение — строительный материал для государственной и муниципальной службы, для управления го-
сударственными предприятиями, для определения режима взаимодействия иерархизиро ванных органов власти. Совершенно очевидно, что без существенных оговорок подчинение — неверный алгоритм взаимоотношений в области финансов. И не только потому, что налогоплательщик не подчинен налоговому органу, но и вследствие того, что финансовые правоотношения как отношения имущественные предполагают некую весьма значительную автономию воли, самодеятельность, а подчинение как раз этого не допускает.
Если и возможно говорить о финансово-правовом подчинении, то оно относится к императивному следованию установленным государством финансовым процедурам, среди которых центральной является бюджет. Именно бюджет в своем процедурном смысле (а не его производная — бюджетный процесс) создает внутреннюю организацию финансов государства, к которой примыкают все иные первичные и производные финансовые процедуры. Вследствие процедурно-сти финансового права юридические и физические лица становятся налогоплательщиками, возникают отношения по договору расчетного счета, строятся отношения по бюджетному финансированию. Во многих случаях финансовая процедурная сторона настолько важна, что образует общий правовой статус юридического лица (бюджетное учреждение) или физического лица (пенсионер).
Безусловно, включение в ту или иную финансовую процедуру, например, обязательная регистрация в качестве налогоплательщика, ограничивает как диспозитивность, так и пределы усмотрения, однако это преследует цель не подавления воли субъекта, но придания реализации этой воли организованного характера. В результате возникает явление, именуемое общим термином «порядок». Думается, качество финансовых отношений во многом состоит в предотвращении вторжения процедурно-процессуального права в сферу соответствующего материально-правового регулирования. Для иллюстрации упомянем установленный Законом об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств крайне сложный и обременительный порядок выплаты соответствующих страховых возмещений, во многом меняющий содержание материального права.
Степень общности и инфраструктурность общих узаконений, действующих в области финансов, их значимость для существования государства, его политической и экономической системы предопределяют их отнесение к публичному праву. Однако большую часть массива финансового права составляют не эти общие нормы принципиального свойства, но ординарное материально-правовое и процессуальное право, регламентирующее взаимоотношения конкретных участников налоговой, бюджетной, эмиссионной деятельности в частноправовом ключе.
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава пятая. Предмет финансового права
По моему мнению, в совокупности норм и институтов финансового права можно выделить часть, запрещающую юридическое неравенство сторон и относящуюся поэтому к публичному праву, и другую часть, регулирующую конкретные финансовые отношения (а точнее, имущественные и неимущественные отношения, становящиеся вследствие их регулирования финансовыми отношениями). Но не будем спешить с отнесением этого правового массива к частному праву. Обратим лишь внимание на стремление этого массива к структуризации по образу и подобию гражданского права. В этой тенденции просматривается возможность определить предмет финансового права путем отбора тех экономических отношений, которые полностью или преимущественно соответствуют признакам, свойственным абстрактному финансовому правоотношению, предложенному ранее, а именно: а) неравенство правового положения сторон; б) наличие властного императива, исходящего от государства; в) отсутствие (полной или значительной) диспози-тивности сторон; г) наличие цели, состоящей в совершении имущественной сделки или иной операции в денежной форме или в осуществлении контроля за такими сделками (операциями).
При всей умозрительности и условности приводимых признаков их использование во-первых, дает возможность взглянуть на финансовые правоотношения как на некую правовую материю, если и воспроизводящую систему финансовых отношений, то не зеркальным, а диалектическим методом, иначе говоря, как на часть правовой системы, а не только продукт деятельности государственного аппарата, определяющий финансовый порядок. Во-вторых, и это особенно важно подчеркнуть в данном контексте, возникает перспектива упразднения схоластического способа группировки финансово-правовых институтов и их разграничения с институтами других отраслей права, прежде всего, гражданского права, замены его научной классификацией.
Современное состояние правового регулирования экономических отношений отвергает разграничение отраслей по принципу «это наше, а это ваше», поскольку «это» может быть одновременно и «наше» и «ваше». Уместно привести мнение В.Ф. Яковлева, полагающего, что использование публичного права для регулирования частноправовых отношений возможно и необходимо как в явной, открытой форме, так и путем вмешательства в регулирование этих отношений с использованием приемов и механизмов публичного права (запретов, санкций, иных мер принуждения)1. В практике финансово-правового регулирования мы видим широкую палитру
конкретных институтов, воплощающих как непосредственный публичный подход, так и промежуточные ситуации, когда публичное и частное право активно и созидательно сотрудничают.
Анализ этого явления уместно начать с хрестоматийного — с налогов. Любой уважающий себя исследователь считает обязательным оговориться о коренном отличии налогового права и права гражданского. Специалистам-ортодоксам в этом вопросе несть числа, и упоминание некоторых из них может бросить тень на правоверность других. Несомненно и то, что налоговая обязанность формируется по принципу «ех 1е§е», источники налогового и гражданского права различны, способы и приемы регулирования гражданских правоотношений и налоговых правоотношений имеют мало общего, различны формы и виды ответственности за правонарушения и т.д.
Вместе с тем мы должны признать, что фискальная деятельность государства объективно раскладывается на два самостоятельных процесса. Один из них состоит в формировании принципов налоговой политики, облачении их в правовую форму, доведении до юридических и физических лиц существа налогового бремени, создании налогового аппарата, решении многих других публичных налоговых вопросов. Другой — сам процесс налогообложения, состоящий в регистрации налогоплательщиков, их учете, создании у них побудительных стимулов совершения налоговых расчетов, производстве отчетности, применении различных поощрений, особых режимов, санкций.
Различий в этих механизмах множество. Укажем лишь на один — на несовпадающий субъективный состав. В первом случае — абсолютные правоотношения между государством и лицами (физическими и юридическими), выступающими в качестве абстрактных право-субъектов. Во втором — относительные правоотношения обязательственного типа между налоговым органом (точно и конкретно определенным) и особым правосубъектом — налогоплательщиком. При этом ничто из правового инструментария, свойственного отношениям, связанным с налогообложением, не применяется и не может быть применено в области формирования налоговой политики.
Представляется, что правовая энергия, накопленная в рамках первого (публичного) механизма, подвергается трансформации, а затем и реализации в рамках второго механизма — налогообложения. Этого, в частности, не замечает М.Н. Карасев, признавая недостатком конституционного законодательства отсутствие систематизации основополагающих принципов налогообложения1. Согла-
1 Яковлев В.Ф. Россия: Экономика, гражданское право. — М., 2000. — С. 175.
1 Карасев М.Н. Налоговая политика и правовое регулирование налогообложения в России. — М., 2004. — С. 111 и след.
77 Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава пятая. Предмет финансового права
шусь, что Конституция Российской Федерации явно недостаточно внимания уделила налоговой системе, но возлагать на конституционное законодательство задачу формирования принципов налогообложения означает явную переоценку публичного начала в регулировании налоговых отношений. Эти принципы, возможно, были бы уместны в предлагаемом рядом специалистов Законе о финансах, но не в конституционном законодательстве.
Крайне важным и весьма сложным выглядит правовое положение субъекта, противостоящего налогоплательщику. С момента, когда в законодательстве появилось понятие налогового органа (см. ст. 9 НК РФ), допустимо считать, что именно налоговый орган противостоит налогоплательщику с исключительными полномочиями. Однако природа этого противостояния до конца не ясна. Причиной служит, как это ни парадоксально, неопределенность понятия налога. Дело в том, что публично-правовое содержание понятия налога не совпадает с понятием, сформированным в недрах механизма налогообложения. Конституция Российской Федерации, говоря об обязанности платить установленные налоги, не конкретизирует момент, с которого можно считать, что налог установлен. Совершенно ясно, что этим моментом не является момент введения в действие соответствующего налогового закона, равно как и момент постановки на учет в качестве налогоплательщика. Ситуацию осложняет и то обстоятельство, что наряду с окладным налогообложением, когда абсолютный размер налога за определенный период времени и срок его уплаты устанавливает налоговый орган, применяются методы определения налога налоговым агентом (подоходный налог с рабочих и служащих) и самообложения (налоги с юридических лиц и субъектов, приравненных к ним). Наконец, свою лепту вносит и официальная дефиниция, даваемая налогу Налоговым кодексом: «Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц. » (ст. 8).
Закономерен вопрос: как соотносится конституционная обязанность налогоплательщика платить налоги, если, вообще-то говоря, их взимают специальные органы путем отчуждения принадлежащих налогоплательщику на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств?
Следует отметить, что в определении налога как юристы, так и финансисты проявляют удивительную методологическую беспомощность, сводя все определение к платежу, т.е. к процедурной стороне взаимоотношений государства и налогоплательщика. По этой логике под преступлением следует понимать деяние, за которое предусмотрено наказание, а скажем, инфляция — не что иное, как 78
только снижение курса одной валюты по отношению к другой валюте.
Несомненно, что в целях совершения платежа денежных средств в бюджет строится вся пирамида налогового права и налогового принуждения, но безусловно и то, что в целях юридического анализа нужно опираться на качественно иную категорию, а точнее на понятие, отражающее правовое существо происходящего.
Отталкиваясь от формулировки, приведенной в статье 57 Конституции Российской Федерации, остается только предположить, что налоги и сборы есть некие юридические фикции, выражающиеся либо в абсолютных суммах, но чаще в установленном в законе порядке расчета этих абсолютных сумм, способные трансформироваться при соответствующих обстоятельствах в обязанность их (абсолютных сумм) безвозмездной уплаты в доход государства. Будучи установленным, налог представляет собой юридически бестелесное образование, рассчитанное на будущее применение в ходе налогообложения. Сами по себе налоговые узаконения не в состоянии породить налоговые обязанности, их роль в другом — в запуске механизма налогообложения с целью «взимания путем отчуждения соответствующих сумм в бюджет». Для этого, как верно подмечает Д.В. Винницкий, необходимо также возникновение налоговой правосубъектности путем регистрации юридического либо физического лица, сообщающей ему статус налогоплательщика1. Трансформация общей, абстрактной конституционной обязанности платить налоги в конкретные налоговые обязанности, таким образом, идет путем повышения двустороннее™ и определенности в отношениях между государством и юридическим либо физическим лицом, а также существенного «выполаживания» вплоть до полной горизонта-лизации этой правовой связи.
Традиционно презюмируется, что отношения, основанные на диспозитивности, должны быть непременно горизонтальными, а основанные на отправлении власти — только вертикальными. Налоговые правоотношения позволяют усомниться в этом, прежде всего потому, что являются вторым этапом или второй ипостасью властеотношения, возникшего в результате отправления государственной власти. И подобно тому как гусеница превращается в бабочку, а та, в свою очередь, снова в гусеницу, отправление власти трансформируется в денежно-имущественной сфере в горизонтальные правоотношения по налогообложению; материальный резуль-
1 Винницкий Д.В. Субъекты налогового права. — М.: Инфра-М, 2000. — С. 22 и след.
Дискуссионные вопросы теории финансового права
Глава пятая. Предмет финансового права
тат налогообложения восстанавливает потенциал публичной власти на прежнем или даже более высоком уровне.
Обратимся сейчас к антиподу налогообложения — к бюджетному финансированию. Сложившиеся за долгие годы представления о правовой природе отношений бюджетного финансирования в связи с принятием Бюджетного кодекса и набирающей силу тенденцией повышения взаимозависимости между выделяемой из бюджета суммой и достигнутым хозяйственно-экономическим результатом неминуемо должны быть пересмотрены. Прежде всего это касается правомерности продолжения понимания отношений по бюджетному финансированию как одностороннего волеизъявления соответствующего органа государства (по терминологии Налогового кодекса — органа, исполняющего бюджет в расходной части). В частности, в конструктивной и весьма содержательной диссертационной работе Ч.Д. Цыренжапова утверждается, что совершение расходов бюджета основано на: 1) субъекте, осуществляющим расходование; 2) объекте, в пользу которого осуществляется расходование; 3) денежном фонде, из которого осуществляется расходование1. Из этого должно следовать, что фигура получателя бюджетных средств настолько незначительна и малозаметна, что вполне сливается с понятием объект финансирования.
Подобное характерно, к слову, и для налогового права, где фигура получателя налогов вообще отсутствует,.а вместо нее используется безличное образование, именуемое «бюджет». И то и другое — последствия игнорирования, двусторонности финансовых правоотношений и забвения роли управомоченной стороны, что предопределяется пониманием предмета финансового права в виде только и исключительно публичных отношений и публичного интереса2.
Парадоксально, но в области бюджетного финансирования законодатель заметно опередил ученых, придав этим отношениям форму бюджетных обязательств. Не откажусь от удовольствия процитировать статью 222 Б К РФ: «Бюджетное обязательство — признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью». Мало того, получателю бюджетных средств предоставлено право оперативного реагирования на неполное финансирование и задержки в перечислении средств (ст. 237
1 Цыренжапов Ч.Д. Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. — Омск, 2005. — С. 8.
2 См.: Нечай А. А. Актуальные вопросы финансового права: правовые ос новы публичных накопительных фондов. — Черновцы, 2004.
БК РФ) и даже получение компенсации в судебном порядке (ст. 238 БК РФ). Эти и другие аргументы, содержащиеся в бюджетном законодательстве, достаточно зримо свидетельствуют о появлении качественно нового правового режима бюджетного финансирования, а именно представительно-обязывающего их регулирования.
То, что эти отношения не стали частноправовыми, не означает, что вместо права органа, исполняющего бюджет, произвести те или иные расходы (по законодательству советского периода), мы имеем дело с обязанностью этого органа по отпуску денежных средств. Но еще более интересно, что бюджетное учреждение, иной получатель денежных средств получает право быть профинансированным в полном объеме и даже право на компенсацию недофинансирования. То, что законодатель не пошел дальше и не предусмотрел более развернутого механизма, обеспечивающего исполнение бюджетных обязательств, устранение этого пробела — только дело времени, тем более что пути возможной позитивной регламентации этих отношений уже намечены посредством введения ряда составов административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Этими краткими экскурсами в два важнейших института финансового права хотелось продемонстрировать становление субъективного финансового права, или права финансового, и в связи с этим — перенос центра тяжести финансово-правового регулирования с формирования публичных фондов денежных средств на их последующее расходование, на реализацию юридического созидательного потенциала, заложенного в предоставлении прав и в возложении обязанностей на участников финансовых отношений.
Полагаю, что формирование и использование Публичных денежных фондов — это верный и испытанный признак предмета финансового права и его использование допустимо. Но дефекты этого признака становятся со временем все более заметными. Прежде всего видна его некоторая недостоверность — помимо финансовых методов, бюджет и иные публичные финансовые фонды формируются и используются и с применением гражданско-правовых средств и приемов. Следовательно, и сама система этих фондов есть предмет регулирования не только финансового права, но и смежных отраслей права.
Во-вторых, следует сказать, что как таковая экономическая деятельность государства не способна быть предметом отрасли права, поскольку право регулирует не деятельность, а отношения, в ходе ее возникающие. Публичные финансовые фонды по сути не обладают материальной определенностью, это не что иное, как форма учета движения денежных средств. Считать их формирование и использование предметом финансового права в некотором смысле означало
Дискуссионные вопросы теории финансового права
бы лишить финансовое право предмета вообще, приравняв к деятельности, не могущей иметь конечный результат.
И все же главное в другом. В условиях социалистического планового хозяйства юридическое неравенство участников финансовых отношений не могло не использоваться как сущностный элемент применявшихся правовых конструкций (такова природа самого планового управления). С переходом к принципам рыночного хозяйства юридическое неравенство хотя и сохраняет свое действие, тем не менее дополняется целой системой гарантий, ограничений и исключений, т.е. используется наряду с иными приемами и способами правового регулирования имущественных отношений. Происходит естественная трансформация финансового права из инструмента закрепления абсолютного господства государства в сфере финансов в развитый юридический режим, основанный на законе «взаимодействия» государства в лице его органов, граждан и производственных коллективов с равными правовыми возможностями каждого. Именно эта причина понуждает заново рассмотреть вопрос о предмете финансового права и о его месте в системе права России и других постсоветских государств.
- http://scienceforum.ru/2015/1357/7578
- http://uchebnik.online/finansovoe-pravo-rf/predmet-finansovogo-prava-35692.html