Схема финансовой системы с точки зрения экономики

Дата добавления: 2015-11-05 ; просмотров: 2705 | Нарушение авторских прав

Тема 1. Основы бюджетных отношений

1.1. Понятие и структура финансовой системы РФ

Человеческое общество не может существовать без постоянного воспроизводства еды, одежды, жилья, социальной сферы. Процесс общественного воспроизводства включает четыре стадии (производство, распределение, обмен и потребление), которые в современном обществе опосредуются деньгами. Являясь основным понятием товарного хозяйства, деньги в настоящее время становятся наиболее существенной категорией всей экономической системы и главным элементом денежного хозяйства страны. Понятие «денежное хозяйство страны» идентично принятому в западной терминологии понятию «финансы».

Финансы определяются как один из базовых элементов экономических отношений, предметной областью которых выступает процесс формирования, распределения и использования фондов денежных сре дств в ц елях выполнения функций и задач государства, а также конкретных субъектов хозяйствования.

Вся совокупность сфер финансовых отношений, финансовых учреждений и финансовых фондов, обеспечивающих процесс мобилизации и последующего использования финансовых ресурсов, составляет
финансовую систему общества.

В советский период в структуре системы финансов выделялись обычно две подсистемы: финансы предприятий и отраслей народного хозяйства и общегосударственные финансы. Иногда к ним добавляли как отдельную подсистему, государственный кредит. Сравнительно простая система финансов СССР соответствовала проводимой финансовой политике. Проведение рыночных реформ в России, осуществление принципиально новой экономической и финансовой политики объективно обусловили выделение новых звеньев финансовой системы
(схема 1).

В целом, вся система финансов состоит из трех укрупненных подсистем: государственных финансов; страхования; финансов хозяйствующих субъектов (предприятий).

Эти укрупненные подсистемы в зависимости от конкретных форм и методов формирования денежных фондов в свою очередь делятся на более частные подсистемы (звенья).

1. Государственные финансы включают:

2. Страхование включает:

3. Финансы хозяйствующих субъектов включают:

· финансы коммерческих предприятий и организаций;

· финансовых посредников (кредитные организации, частные пенсионные фонды, страховые организации и другие финансовые институты);

· финансы некоммерческих организаций.

Схема 1. Финансовая система РФ

Процесс организации и регулирования финансовой системы общества всегда осуществляется государством в лице уполномоченных финансовых органов, что определяет ключевую роль финансовой системы государства.

Финансовая система России построена в соответствии с принципами:

· сочетания территориального и отраслевого подходов;

· обеспечения необходимого уровня финансовой самостоятельности региональных финансовых органов с сохранением централизованного управления системой в целом;

· четкой дифференциации управления по сферам движения финансовых ресурсов.

1.2. Содержание и структура государственных финансов

Государственные финансы – это важная сфера финансовых отношений, функционирующих на уровне государства и связанных в основном с процессом перераспределения национального дохода для выполнения экономической, социальной и политической функций государства. По экономической сущности государственные финансы представляют собой денежные отношения, субъектами которых выступают государство, предприятия, организации, учреждения, граждане по поводу формирования финансовых ресурсов в распоряжение государства и их использования на затраты по расширенному производству, нужд обороны и управления. Они служат цели удовлетворения потребностей общества в целом и государственного аппарата в финансовых средствах.

Без здоровой и эффективной системы государственных финансов нельзя достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере, ни в военном, ни в государственном строительстве. Основу государственных финансов составляют государственный бюджет, внебюджетные фонды и государственный кредит.

Если при группировке финансовых отношений исходить из уровня государственного руководства экономикой и социальными процессами, то структуру государственных финансов в РФ можно представить в следующем виде (схема 2):

Схема 2. Структура государственных финансов

Главными проблемами в области государственных и муниципальных финансов являются:

· несбалансированность бюджетов всех уровней и государственных бюджетов внебюджетных фондов;

· необходимость совершенствования налоговой системы;

· повышение эффективности использования государственной и муниципальной собственности;

· совершенствование бюджетного федерализма;

· обеспечение единства денежно-кредитной и финансовой политики;

· укрепление финансового контроля и др.

1.3. Государственные доходы и методы их мобилизации

При функционировании государственных финансов возникают два тесно взаимосвязанных процесса:

1) мобилизация финансовых ресурсов в распоряжение государственных структур;

2) использование их на различные государственные потребности.

Первый из этих процессов находит свое выражение в понятии государственных доходов, второй – государственных расходов.

Государственные доходы представлены той частью финансовых отношений, которая связана с формированием финансовых ресурсов в распоряжение государства (в лице различных его структур) и государственных предприятий . При этом аккумулируемые государством финансовые ресурсы относятся к разряду централизованных, а остающиеся в распоряжении государственных предприятий – децентрализованных.

Централизованные государственные доходы формируются в основном за счет налоговых поступлений, доходов от внешнеэкономической деятельности, платежей населения. Децентрализованные – образуются из денежных доходов и накоплений самих предприятий. Деление государственных доходов на централизованные и децентрализованные призвано показать соотношение источников удовлетворения общегосударственных и коллективных интересов. Важной задачей является оптимизация пропорций в распределении государственных доходов с целью обеспечения наиболее полной реализации интересов государства и активизация влияние государственных доходов на эффективность хозяйствования.

В составе централизованных государственных доходов основное место занимают доходы бюджета, за счет которых обеспечивается решение экономических и социальных задач развития общества. Централизация значительной части государственных доходов в бюджетах разного уровня дает возможность проводить единую финансовую политику, обеспечивать перераспределение сре дств в п ользу прогрессивных отраслей народного хозяйства, удовлетворять в примерно одинаковых пределах потребности непроизводственной сферы, на какой бы территории ни функционировали ее учреждения.

К централизованным государственным доходам помимо бюджетных относят ресурсы государственных внебюджетных фондов – социального страхования, пенсионного, фонда занятости (упразднен с 2001 г.), фонда медицинского страхования.

Объектом денежных отношений, составляющих содержание понятия государственных доходов, выступает стоимость общественного продукта (частично – национального богатства), которая на разных этапах и стадиях распределения предстает в разных финансовых формах. Так, объектом распределения на государственных предприятиях выступает выручка от реализации продукции и такие ее составные части, как прибыль, заработная плата, отчисления на социальное страхование, амортизационные отчисления и др. В качестве объекта бюджетных отношений могут рассматриваться такие формы, как прибыль и заработная плата, налоговые платежи, которые являются источником формирования бюджетных доходов. В свою очередь объектом госкредитных отношений являются временно свободные финансовые ресурсы предприятий (организаций, учреждений) и сбережения населения.

Главным источником формирования государственных доходов является национальный доход. Но иногда, особенно в периоды наступления чрезвычайных обстоятельств (войн, крупных стихийных бедствий
и т. п.), в качестве источника государственных доходов может выступать ранее накопленное национальное богатство. Аккумуляция государственных доходов в этом случае осуществляется через использование переходящих остатков бюджетных средств, направляемых на покрытие расходов, продажу золотого запаса, платную приватизацию государственного имущества и т. п. [1]

Все источники государственных доходов можно разделить на две группы: внутренние и внешние.

К внутренним относятся национальный доход и национальное богатство, создаваемые внутри страны и используемые государством для выполнения присущих ему функций. К внешним относится национальный доход, а в исключительных случаях и национальное богатство другой страны, если они заимствуются в форме государственных займов или поступают в виде репационных платежей (в международном праве вид материально-правовой ответственности, состоящей в возмещении государством причиненного им ущерба).

Состав государственных доходов в значительной мере обусловлен методами, с помощью которых государство аккумулирует необходимые ему денежные средства.

В условиях рыночной экономики основными методами мобилизации государственных доходов являются налоги (в разных их формах), займы и эмиссия. Соотношение между этими методами неодинаково в разные исторические периоды и определяется множеством факторов: содержанием финансовой политики, хозяйственной конъюнктурой, конкретной экономической и социальной ситуацией, степенью остроты возникающих социальных противоречий и т. д.

Совокупность всех видов государственных доходов, формируемых разными методами, образует систему государственных доходов. Система государственных доходов призвана решать не только фискальные, но и экономические задачи – стимулировать рост производства и повышение его эффективности, влиять на размещение производительных сил по территории страны, содействовать ускорению научно-технического прогресса. Выполняя фискальную функцию, система государственных доходов не должна подрывать финансовую устойчивость основного звена хозяйствования – предприятий (объединений, организаций).

Налоги имеют фискальное, экономическое и социальное значение. Обеспечивая органы государственной власти необходимыми источниками денежных средств, налоги выполняют свою фискальную роль. Вместе с тем механизм исчисления налогов, применяемые налоговые льготы могут положительно влиять на развитие общественного производства, совершенствование его отраслевой и территориальной структуры, создание нужных инфраструктурных объектов и т. д. И наконец, с помощью налогов решаются важные социальные задачи: регулируются доходы разных социальных групп населения, освобождаются от налогообложения лица, находящиеся за чертой бедности, устанавливаются налоговые льготы исходя из требований демографической политики и т. п.

Вторым по фискальному значению доходом являются государственные займы. Они используются не только для покрытия бюджетного дефицита, но и для обеспечения различных капитальных затрат, особенно в части инвестирования средств в государственный сектор экономики. Существенно возрастает значение займов в периоды кризисного состояния экономики. Рост займов в период экономического кризиса может даже опережать увеличение налогов, поскольку последние в силу недостаточной эластичности не способны быстро мобилизовать крупные финансовые ресурсы.

Займы находят применение в разных звеньях государственных финансов: федеральном, республиканском и местном бюджете; при формировании внебюджетных фондов; в составе привлеченных средств государственных предприятий. Они широко применяются для покрытия бюджетного дефицита, причем не только на федеральном и республиканском уровне, но и на местном, а функционирование финансового рынка позволяет использовать их для покрытия расходов государственных предприятий.

Между налогами и государственными займами существует тесная связь, определяемая тем, что финансовой базой погашения займов выступают налоги. Растущие расходы государства, связанные с погашением займов и выплатой процентов по ним, обусловливают необходимость повышения налогов. Последнее , может быть обеспечено как за счет повышения ставок действующих налогов, так и путем введения новых видов налоговых платежей. Существует и обратное влияние налогов на займы. Например, рост налогов неизбежно наталкивается на сопротивление налогоплательщиков, и правительство, не желая допустить обострения социальной напряженности, идет по пути выпуска все новых и новых займов. Единственным барьером на этом пути является платежеспособный спрос населения и предприятий на государственные ценные бумаги, который имеет определенный предел.

Третьим методом мобилизации государственных доходов является эмиссия, причем не только бумажно-денежная, но и кредитная. К эмиссии государство прибегает лишь в том случае, если налоговые и займовые поступления не обеспечивают покрытия растущих государственных расходов, а на финансовом рынке складывается ситуация, неблагоприятная для выпуска новых займов. Бумажно-денежная и кредитная эмиссии, если они не связаны с потребностями хозяйственного оборота, а обусловлены необходимостью покрытия бюджетного дефицита, ведут к усилению инфляционных процессов в экономике. Поэтому страны с развитым рыночным хозяйством обычно стремятся не прибегать к кредитной эмиссии, заменяя ее выпуском займов. Однако и займы могут ускорять течение инфляционных процессов. Ведь владельцы государственных облигаций, реализуя их на финансовом рынке, могут провоцировать инфляционный процесс, хотя последний протекает не в таких масштабах и не такими темпами, как это происходит при эмиссии. [2]

1.4. Государственные расходы, их экономическое и социальное

Государственные расходы – это часть финансовых отношений, обусловленная использованием централизованных и децентрализованных доходов государства . Специфика государственных расходов состоит в обеспечении потребностей государственной сферы деятельности. Поэтому содержание и характер государственных расходов непосредственно связаны с функциями государства – экономической, социальной, управленческой, военной (обороной) и др. Государственные расходы призваны удовлетворять наиболее важные потребности общества в области развития экономики и социальной сферы, осуществления государственного управления и укрепления обороноспособности страны. Государство выполняет свои функции либо непосредственно через систему органов управления, либо через принадлежащие ему предприятия (объединения), организации, учреждения.

Государственные расходы состоят из прямых расходов государства, осуществляемых через систему бюджетных и внебюджетных фондов, и расходов государственных предприятий, организаций, учреждений. И те, и другие расходы производятся в целях расширения производства (путем финансирования капитальных вложений и оборотных средств), образования общественных фондов социального назначения и удовлетворения других потребностей государства. Поскольку в различных системах хозяйствования (рыночной и административно-командной) и даже на разных этапах развития экономики роль государства, его функции и сфера деятельности меняются, то соответственно этому преобразовываются структура и объем производимых государством расходов.

По мере перехода к рынку и развития многообразных форм собственности экономическая функция государства претерпела изменения, но за государством всегда останется роль координатора экономических процессов , выполнение которой будет осуществляться с помощью экономических методов, а в некоторых случаях путем прямого вмешательства в воспроизводственный процесс.

Использование экономических, в том числе финансовых, методов позволили государству отказаться от командного администрирования с присущими ему методами бюджетного финансирования и дотирования, обеспечивавшими запланированные темпы развития общественного производства, и перейти к финансовому регулированию экономики путем создания принципиально иного, чем прежде, режима расходования финансовых ресурсов и коренной перестройки бюджетного механизма. Переход к финансовому регулированию экономики даст возможность существенно сократить государственные расходы, изменить их состав и структуру, увеличить децентрализованные расходы, осуществляемые непосредственно государственными предприятиями и организациями.

Специфическим видом государственных расходов в условиях рыночной экономики являются затраты на инвестиции в действующие или вновь создаваемые предприятия, нередко осуществляемые на долевых началах. Создаваемая за счет государственных инвестиций собственность передается специальным органам управления государственным имуществом.

Государственные расходы в области экономики имеют важное народнохозяйственное значение: они способствуют структурной перестройке общественного производства, наращиванию научно-техничес-кого потенциала, модернизации предприятий и техническому переоснащению всех отраслей экономики. Активную роль государственные расходы играют в осуществлении инвестиционной политики, проведении природоохранных мероприятий, распространении экологически чистых технологий.

Постепенно растут государственные расходы, обусловленные выполнением социальной функции государства. Необходимость обеспечения основных социальных прав трудящихся, потребность в государственном регулировании социальных процессов вызывает рост соответ-ствующих государственных расходов, расширение их состава. При этом основная часть государственных расходов социального характера – примерно 3/4 их общего объема – финансируется за счет бюджетных и внебюджетных фондов. В последние годы одновременно с развитием всех звеньев государственных финансов существенно возрастает роль местных финансов в покрытии расходов по расширению и совершенствованию социально-бытовой инфраструктуры, содержанию учреждений просвещения и здравоохранения, финансированию муниципального строительства.

Расходы государства, обусловленные его социальной деятельностью, имеют огромное значение. Формируемые с их помощью фонды социального назначения влияют на рост реальных доходов населения, повышают материальный и культурный уровень жизни народа. За счет социальных расходов государства финансируются мероприятия, обеспечивающие воспроизводство рабочей силы, переквалификацию работников, выплачиваются пособия по безработице и т. д.

Важную экономическую и социальную роль играют государственные расходы, осуществляемые непосредственно государственными предприятиями, объединениями, организациями. Расходы государственных предприятий охватывают два вида затрат:

· во-первых, связанных с хозяйственной деятельностью предприятий – текущей и инвестиционной;

· во-вторых, обусловленных социальными запросами трудового коллектива и отдельных работников.

Первый вид затрат необходим для обеспечения расширенного воспроизводства основных и оборотных фондов, эффективного их использования, получения высокого финансового результата. Успешное решение данной задачи позволяет повышать эффективность хозяйствования, увеличивать финансовые возможности государства. Второй вид затрат способствует росту уровня удовлетворения социальных запросов трудящихся.

Выполняя разнообразные функции, государство несет расходы не только по финансированию экономики и социально-культурных мероприятий, но и на содержание управленческих структур. Расходы, связанные с выполнением государственным аппаратом управления его функций, относятся к бюджетным. Помимо них к государственным издержкам управления относятся управленческие расходы, производимые государственными предприятиями, организациями и учреждениями. Совершенствование организационных форм управления, проведение мероприятий, направленных на удешевление аппарата управления, обычно приводит к сокращению доли расходов на управление в общем объеме государственных расходов.

В последнее время существенные изменения претерпевают военные расходы, обусловленные выполнением оборонной функции государства. В силу происходящей во всем мире разрядки напряженности военная функция постепенно будет играть все более подчиненную роль. И как следствие этого в экономике страны будут набирать силу процессы конверсии оборонных отраслей, снижаться государственные расходы на содержание оборонных объектов, сокращаться бюджетные ассигнования на содержание вооруженных сил.

Объектом государственных расходов выступают мобилизованные в распоряжение государства и его предприятий доходы, что свидетельствует о тесной количественной взаимосвязи понятий «государственные доходы» и «государственные расходы».

Совокупность конкретных видов государственных расходов, тесно взаимосвязанных между собой, составляет систему государственных расходов. Организационное построение данной системы базируется на определенных принципах, устанавливаемых государством. К числу важнейших из них относятся:

· целевое направление средств;

· безвозвратность расходования государственных ресурсов;

· соблюдение режима экономии.

Целевое направление средств означает, что государственные расходы осуществляются строго по целевому назначению в соответствии с направлениями расходования, предусмотренными в финансовых планах. Основными целевыми направлениями государственных расходов в коммерческой сфере деятельности являются капитальные вложения и финансирование оборотных средств, в некоммерческой – заработная плата, затраты на текущее содержание, капитальные вложения и т. д.

Принцип безвозвратности расходования государственных ресурсов означает, что средства, использованные на финансирование народного хозяйства, социальные и другие цели, не нуждаются в обязательном их возмещении. Этот режим расходования финансовых ресурсов отличается, например, от использования кредитных средств. Однако следование принципу безвозвратности не означает, что можно быть безразличным к конечному итогу использования государственных финансовых ресурсов. Порядок и условия их инвестирования в различные виды затрат должны быть такими, чтобы способствовать развитию экономики и культуры, повышению производительности труда и росту национального дохода, а в конечном итоге приводить к общему увеличению государственных финансовых ресурсов.

Достижению наибольшей результативности в процессе осуществления государственных расходов отвечает такой принцип их организации, как соблюдение режима экономии. Он может быть охарактеризован как система форм и методов последовательной минимизации затрат относительно получаемого результата. Этот принцип не всегда связан с сокращением расходов, но обязательно предполагает наиболее целесообразное их осуществление.

Финансирование государственных расходов осуществляется в разных формах:

Самофинансирование используется для покрытия расходов государственных предприятий за счет их собственных финансовых ресурсов.

Бюджетное финансирование применяется для обеспечения затрат, имеющих общегосударственное значение.

Кредитное обеспечение применяется, с одной стороны, государственными предприятиями, получающими банковские ссуды для покрытия своих текущих и инвестиционных затрат, а с другой стороны, государственными структурами разного уровня управления, прибегающими к заимствованию денежных средств на финансовом рынке в форме государственного кредита. Рациональное соотношение между названными формами финансового обеспечения государственных расходов позволяет найти разумный баланс экономических интересов, добиться высокой результативности от применения каждой из форм. [3]

1.5. Сущность и функции бюджета.

Роль бюджета в социально-экономических процессах

Возникновение бюджета связано с зарождением и формированием государства, использующего его в качестве основного инструмента обеспечения как непосредственно своей деятельности, так и важнейшего элемента проведения социально-экономической политики.

В Бюджетном Кодексе РФ бюджет определен как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. [4]

По экономической сущности государственный бюджет это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу распределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного для финансирования экономики, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления.

По материально-вещественному воплощению – это фонд денежных средств, по плановой форме – финансовый документ, составляемый в виде баланса доходов и расходов.

Сущность бюджета, как и любой другой экономической категории, проявляется в двух функциях – распределительной и контрольной.

Благодаря первой происходит концентрация денежных сре дств в р уках государства и их использование с целью удовлетворения общегосударственных потребностей. Это происходит путем перераспределения финансовых ресурсов между разными подразделениями общественного производства (отраслями, территориями и т. д.), уровнями государственного управления, слоями общества. Границы действия распределительной функции очень широки, т. к. в бюджетные отношения вступают почти все участники воспроизводственного процесса.

Вторая – контрольная функция позволяет узнать, как фактически складываются пропорции в распределении бюджетных средств, эффективно ли они используются, сигнализирует об отклонениях в движении бюджетных средств, отображает экономические процессы , происходящие в структурных звеньях экономики. Благодаря ей можно прогнозировать социально-экономические последствия бюджетной политики.

Для осуществления функций бюджета государство вырабатывает бюджетный механизм, представляющий собой совокупность форм организации бюджетных отношений, методов мобилизации и использования средств общегосударственного фонда. Бюджетный механизм включает в себя:

· бюджетную систему страны;

· правовые основания в виде законов и постановлений высших органов управления страны;

· систему документации и отчетности и прочие реквизиты, необходимые для конкретной деятельности по исполнению доходной и расходной частей бюджета.

Использование бюджетного механизма для регулирования экономики осуществляется посредством маневрирования поступающими в распоряжение государства денежными средствами.

В зависимости от экономического содержания разных групп бюджетных отношений в структуре бюджетного механизма выделяют три звена:

· механизм мобилизации денежных сре дств в б юджетную систему страны;

· механизм расходования бюджетных средств;

· механизм межбюджетного распределения и перераспределения финансовых ресурсов.

В зависимости от особенностей управления бюджетными отношениями в бюджетном механизме выделяют следующие блоки:

· бюджетный контроль и т. д.

Бюджетное планирование – составляющая финансового планирования, позволяющая определить объем, источники и целевое использование бюджетных ресурсов на каждом из уровней управления: федеральном, региональном, муниципальном. Бюджетное планирование – необходимый компонент функционирования бюджетной системы, неотъемлемая часть бюджетного процесса. С его помощью определяется движение бюджетных сре дств в с оответствии с целями и задачами, определенными в Бюджетном послании президента. В процессе бюджетного планирования устанавливается рациональное соотношение между централизованными и децентрализованными фондами денежных средств, определяются размеры финансовых ресурсов предприятий, а также степень участия предприятий в формировании доходов бюджетной системы.

Бюджетное прогнозирование – это обоснованные, опирающиеся на реальные расчеты предположения о направлениях развития бюджета, его возможных доходах и расходах, это база бюджетного планирования. Прогноз строится на тщательном изучении информации о состоянии бюджета на данный момент, определении различных вариантов предполагаемых бюджетных показателей, нахождения наилучшего варианта развития бюджетных отношений. Для составления прогнозов бюджетов используется два подхода: генетический и нормативно-целевой. При генетическом подходе прогнозирование ведется от настоящего к будущему на основе установленных причинно-следственных связей. При нормативно-целевом – определяются будущая цель и ориентиры движения к ней по нормативам, исследуются возможные события и меры, которые необходимо предпринять для достижения заданного результата. Бюджетное прогнозирование зависит: от качества прогноза основных показателей социально-экономического развития страны, рыночной конъюнктуры, состояния денежного обращения. Разрабатывается несколько прогнозов социально-экономического развития страны в прогнозируемом периоде, соответствующих благоприятному, среднему и наихудшему варианту развития экономики. В процессе бюджетного планирования используются различные методы: математического моделирования, индексный, нормативный, экспертных оценок, балансовый и др.

Бюджетный контроль – составная часть государственного финансового контроля, посредством которого обеспечивается проверка правильности формирования и использования бюджетных средств. При осуществлении бюджетного контроля проверяется соблюдение законов, финансовой дисциплины, правильность и своевременность поступления налогов. Он осуществляется органами государственной власти на разных уровнях управления.

На бюджетный механизм оказывает влияние бюджетное устройство страны. [5]

Функционирование государственного бюджета происходит посредством особых экономических форм, отражающих отдельные этапы перераспределения стоимости – доходов и расходов бюджета. Эти экономические категории различны по своим функциональным характеристикам и будут рассмотрены в соответствующих разделах учебного пособия.

Бюджет играет важную экономическую, социальную и политическую роль в воспроизводственном процессе, является инструментом воздействия на развитие экономики и социальной сферы, выступая ускорителем, а иногда тормозом социально-экономического развития общества. Он является основным финансовым планом страны, утверждаемым Федеральным Собранием РФ как закон. Через него мобилизуются средства предприятий различных форм собственности и часть доходов населения. Они направляются на финансирование экономики, социально-культурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны, содержание органов государственного управления, создание государственных материальных и финансовых резервов, финансовую поддержку бюджетов субъектов Федерации, погашение и обслуживание государственного долга.

При переходе к рыночной экономике государственный бюджет сохраняет свою важную роль. Но при этом изменяются методы его воздействия на общественное производство и сферу социальных отношений. Бюджет широко используется для межотраслевого и территориального перераспределения финансовых ресурсов с учетом требований наиболее рационального размещения производительных сил, подъема экономики и культуры на всей территории РФ. В условиях перехода к рыночным отношениям средства государственного бюджета прежде всего должны направляться на финансирование структурной перестройки экономики, выполнение комплексно-целевых программ, наращивание научно-технического потенциала, социальное развитие и социальную защиту населения.

В современных условиях наибольшим приоритетом пользуются агропромышленный, топливно-энергетический, военно-промышленный комплекс и транспорт. В расходах на национальную экономику более 60% составляют дотации приоритетным отраслям экономики.

Большое значение имеет социальная направленность бюджетных расходов. В силу кризисного этапа переходного периода приоритетом социальной политики РФ является государственная поддержка наименее защищенных слоев населения (пенсионеров, инвалидов, малообеспеченных семей), а также стабилизация финансирования учреждений здравоохранения, образования и культуры.

Государственный бюджет влияет на размеры частных накоплений, определение структуры доходов предприятий и реальные доходы населения.

1.6. Бюджетная политика РФ

Бюджетная политика государства – это совокупность мероприятий в сфере организации бюджетных отношений с целью обеспечения его денежными средствами для выполнения своих функций.

Бюджетная политика предполагает определение целей и задач в области государственных финансов, разработку механизма мобилизации денежных сре дств в б юджет, выбор направлений использования бюджетных средств, управление государственными финансами, налоговой и бюджетной системой, организацию с помощью фискальных инструментов регулирования экономических и социальных процессов. В этом состоит социально-экономическая сущность бюджетной политики государства.

В соответствии с намеченными целями, формируются задачи, которые определяют стратегические направления и ориентиры бюджетной политики. Как правило, это:

· концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных вопросов;

· снижение налоговой нагрузки на экономику;

· упорядочивание государственных обязательств;

· создание эффективной системы межбюджетных отношений и управления государственными финансами.

Бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами.

От качества федерального бюджета, заложенных в него параметров зависят и уровень социальной защиты граждан, и инвестиционные возможности государства, и степень влияния России на международной арене, и даже предпринимательская активность граждан.

Основными инструментами проведения государственной бюджетной политики выступают, прежде всего, такие фискальные рычаги воздействия, как налоги, государственные расходы, трансферты, госзакупки и госзаймы.

Эффективность функционирования бюджетной политики в существенной степени зависит от бюджетного потенциала, характеризующего потенциальную возможность аккумулирования финансовых ресурсов в бюджет (возможный бюджетный потенциал). Наряду с этим следует выделять реальный бюджетный потенциал, который фактически способно организовать государство (фактический объем денежных ресурсов, аккумулируемых в руках государства).

На основе категории бюджетного потенциала следует оценивать возможности реализации функций государства, включая функции государственного регулирования экономики. Рост и падение бюджетного потенциала сказывается на инвестиционной, социальной, оборонной, регулирующей функциях бюджета и всего государства. Как правило, в условиях экономического и финансового кризиса, происходит существенное уменьшение бюджетного потенциала и наличие большого разрыва между возможным потенциалом и фактическим бюджетом в основном в силу низкой собираемости налогов. [6]

Бюджетная политика государства как часть фискальной политики ориентируется в основном на достижение уравновешенного бюджета, сбалансированного по государственным доходам и расходам на протяжении всего бюджетного периода.

К сожалению, на протяжении всего периода реформ цели, которые ставились перед бюджетной политикой, так и не были достигнуты. Трудно назвать другое направление работы всех ветвей власти, где с таким же постоянством срывались бы задания и обязательства, а успехи были бы столь относительны и скромны. Однако есть и положительные сдвиги: сформирована и функционирует трехуровневая бюджетная система, приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, развивается казначейская система, улучшилась собираемость налогов, снизились темпы инфляции. Сокращение затрат государства привело к позитивным сдвигам в структуре бюджетных расходов. Россия вплотную приблизилась к бездефицитному федеральному бюджету, отказалась от его эмиссионного финансирования. Одновременно удалось смягчить остроту проблемы государственного долга.

Но для дальнейшего совершенствования бюджетной политики необходимо осуществить реконструкцию основных ее принципов:

· реалистичности, т. е. исключения ошибок в прогнозировании социально-экономического развития;

· ответственности государства за безусловное выполнение взятых на себя обязательств;

· жесткости бюджетов, превращения их в действенный инструмент финансового оздоровления экономики;

· увеличения доходов, причем не за счет роста налогового бремени, а за счет легализации частнопредпринимательской инициативы;

· усиления результативности бюджетной политики в достижении определенных параметров в экономике.

При планировании бюджетной политики государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности. Предсказуемость бюджетной политики – ключевой фактор общей макроэкономической устойчивости. Федеральный бюджет должен стать надежным финансовым фундаментом сильного демократического государства.

Согласно Бюджетному кодексу РФ Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике на очередной год является неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюджета. Бюджетное послание задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической политики государства, которые являются определяющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год.

Основными итогами бюджетной политики в 2000 – начале 2001 годов были значительные успехи. В исполнении федерального бюджета сохранилось действие положительных тенденций, наметившихся с 1999 г. В 2000 г. впервые был достигнут бюджетный профицит.

Рост бюджетных доходов в 2000 г. позволил полностью ликвидировать задолженность федерального бюджета перед социальной сферой, дополнительно профинансировать ряд важных государственных и социальных программ. В полном объеме и без задержек осуществлялось финансирование расходов федерального бюджета. Бюджетная система в целом перестала быть источником неплатежей в экономике. Исполнение бюджетных обязатель ств сп особствовало повышению уровня политической и социальной стабильности в стране.

Распределение дополнительных доходов федерального бюджета на 2000 г., разработка федерального бюджета на 2001 г. осуществлялись в соответствии с приоритетами, установленными Бюджетным посланием на 2001 г., – поддержкой вооруженных сил, правоохранительных органов, образования, проведения военной реформы. Были выделены значительные средства на ускорение судебной реформы.

Но положительные тенденции в бюджетной сфере, как отмечал Президент РФ, не стали устойчивыми, т. к. были результатом девальвации рубля и благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой.

Основными задачами бюджетной политики на 2002 г. являлись:

· поддержание устойчивых темпов экономического роста;

· снижение социального неравенства;

· достижение высокой эффективности государственных расходов.

Как отмечалось в послании отношения, возникающие между сектором государственных финансов и другими секторами экономики, должны стать примером ответственности за принятые обязательства, открытости, публичности и четкого соблюдения федерального законодательства.

Важнейшей задачей бюджетной политики на 2002 год и на долгосрочную перспективу было поддержание макроэкономической сбалансированности, разработка и реализация мероприятий в области доходов и расходов бюджета, организация межбюджетных отношений, управление государственным долгом, совершенствование управления государственными финансами.

На 2001 и 2002 год была предусмотрена бездефицитность федерального бюджета. Тогда как его профицит в 2000 г. составлял 2,5 процента от ВВП. Такая политика должна быть продолжена и в дальнейшем.

Президент в своем послании Федеральному Собранию отмечал, что федеральный бюджет должен быть в максимальной степени защищен от таких внешних воздействий, как изменение мировых цен на российские экспортные товары. Для этого он должен формироваться из двух частей. Первая его часть должна строиться на основе консервативного макроэкономического прогноза исходя из пессимистической оценки значений цен на товары российского экспорта. Эти доходы будут обеспечивать финансирование государственных расходов независимо от влияния внешнеэкономической конъюнктуры. Вторая часть федерального бюджета должна формироваться за счет дополнительных доходов, получаемых в условиях более высоких экспортных цен.

Бюджетная политика обязательно координируется с денежно-кредитной, внешнеэкономической, структурной политикой.

Правительство РФ и Банк России подготовили программу бюджетной, денежно-кредитной и структурной политики, получившей поддержку международных финансовых организаций.

Первоочередными задачами бюджетной политики в области доходов было их увеличение не за счет налоговой нагрузки на экономику, а за счет расширения налогооблагаемой базы благодаря созданию благоприятных условий для развития частного бизнеса, сокращению нелегального теневого оборота. Не вызывала сомнения необходимость:

· совершенствования налогового законодательства;

· перехода на обязательное применение метода начислений (кроме малого бизнеса);

· исключения из налоговой системы налогов и сборов, уплачиваемых с выручки от реализации товаров (работ, услуг);

· постепенного снижения ставки единого социального налога;

· совершенствования налогового контроля и т. д.

В области оптимизации расходов первоочередными задачами бюджетной политики на 2002 год являлись:

· установление жестких смет расходов для всех государственных органов и бюджетных учреждений;

· изменение статуса государственных унитарных предприятий, преобразование их в акционерные общества со 100-процентным государственным участием;

· создание механизма, препятствующего принятию законов без учета их последствий для бюджетной системы, повышение ответственности законодательной и исполнительной власти за принимаемые решения и их реализацию;

· сделать расходную часть бюджета инструментом достижения важнейших социальных и экономических целей;

· реформирование системы социальных льгот и замены категориальных льгот адресными формами социальной поддержки населения;

· повышение оплаты труда государственных служащих в размерах, необходимых для обеспечения конкурентоспособности государственной службы на рынке труда;

· определение механизма перехода к новой (накопительной) модели пенсионной системы и др.

В области межбюджетных отношений намечалось:

· использовать более объективную и прозрачную методику распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов РФ, которая предусматривает выравнивание обеспеченности регионов бюджетными средствами при одновременном создании стимулов для проведения в регионах рациональной бюджетной политики;

· разработать и утвердить программу развития бюджетного федерализма на период до 2005 г.;

· средства Фонда регионального развития следует переориентировать на восстановление сферы жилищно-коммунального хозяйства.

В области управления государственным долгом усилия Правительства направлялись на уменьшение его уровня, смягчение «пиков» платежей, улучшение его структуры и снижение стоимости обслуживания. Для этого необходимо создавать систему управления государственным долгом, включающую всеобъемлющую и унифицированную систему учета государственных долговых обязательств, выработку и реализацию единой стратегии управления государственным долгом. Единая система управления государственным долгом должна обеспечивать соответствие уровня государственного долга и его структуры экономическим возможностям страны по его обслуживанию и погашению финансовых обязательств, а также удовлетворению потребностей государства в заемных средствах на максимально выгодных для страны условиях. [7]

По мнению министра финансов РФ бюджетная политика 2002 г. была ориентирована на выполнение государством своих обязательств, в первую очередь по обеспечению продолжения структурных реформ. В этих целях проводилась последовательная налоговая политика, была обеспечена, запланированная бюджетная профицитность федерального бюджета, своевременно и в необходимом объеме задействовались финансовые инструменты, подготовлен ряд законодательных и нормативных актов направленных на расширение экономических свобод, создание благоприятных условий для дальнейшего развития бизнеса.

Несмотря на заметные успехи в области организации бюджетных отношений, бюджетный процесс нуждается в дальнейшем совершенствовании, и в 2003 г. в рамках бюджетной политики предстояло решить ряд основных проблем:

· устранить сохраняющийся разрыв между объемом законодательно установленных государственных обязательств и объемом фактически имеющихся финансовых ресурсов;

· повысить эффективность механизма финансирования значительной части бюджетных расходов, в особенности в части, касающейся финансирования бюджетных учреждений;

· четко разграничить расходные полномочия и доходные источники между уровнями бюджетной системы;

· снизить высокий уровень номинальной налоговой нагрузки;

· ослабить зависимость бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры;

· обеспечить соответствие краткосрочного бюджетного планирования задачам среднесрочной экономической политики.

Основными задачами бюджетной политики явилось обеспечение роста деловой активности, проведение структурных преобразований, поддержание социальной стабильности.

Также в бюджетном послании Президента о бюджетной политике на 2003 год предусматривался ряд мероприятий в области доходов и расходов бюджета, организации межбюджетных отношений, совершенствования казначейских технологий и управления государственными финансами.

В частности, в области доходов намечалось:

· обеспечить внесение необходимых изменений в налоговое законодательство не позднее первого квартала года, предшествующего году вступления таких изменений в силу;

· сделать налоговый учет максимально удобным как для налогоплательщиков, так и для налоговых органов;

· предусмотреть возможность выбора субъектами малого предпринимательства режима налогообложения;

· внести поправки в часть первую Налогового кодекса РФ, направленные на повышение эффективности налогового администрирования;

· создать систему эффективного управления государственными активами, в том числе в сфере использования объектов недвижимости, находящихся в ведении государственных предприятий и учреждений;

· осуществить продажу долей участия в капиталах большинства банков, инвестиционных, фондовых и финансовых компаний, в особенности мелких пакетов акций.

В области расходов перед исполнительной и законодательной властью ставились задачи по осуществлению рационализации расходов бюджета, сокращению неэффективных государственных (муниципальных) обязательств и расходов, созданию действенной системы управления государственными расходами.

Политика в области межбюджетных отношений нуждается в глубоких преобразованиях и в 2003 году должна строиться с учетом:

· разграничения расходных обязательств между федеральными, региональными и местными органами власти;

· разграничения налоговых полномочий и источников доходов на длительный период, что станет одним из условий повышения заинтересованности региональных и местных органов власти в создании благоприятных условий для экономического роста, наращивании и эффективном использовании налогового потенциала соответствующих территорий;

· отказа от принятия на федеральном уровне решений, налагающих на территориальные бюджеты расходные обязательства без определения источников их финансирования;

· разделения финансовой помощи на инвестиционную и текущую, обеспечив при этом максимальную формализацию и прозрачность механизма распределения средств;

· введения механизма ответственности региональных и местных органов власти за проводимую бюджетную политику, выполнение финансовых обязательств перед населением, бюджетными учреждениями, кредиторами.

В области совершенствования казначейских технологий необходимо продолжать исполнение бюджета, прежде всего, на основе применения технологии единого счета федерального казначейства в части расходов. Применение казначейских технологий обеспечивает преимущество не только в сфере контроля за использованием государственных средств (в перспективе – на основе обязательной регистрации контрактов на закупку товаров и услуг за счет бюджетных средств), но и в вопросах формирования своевременной и достоверной отчетности по исполнению федерального бюджета, необходимой для принятия решений в налоговой и бюджетной сферах. Следует ускорить разработку нового Плана счетов бюджетного учета, который бы объединил план счетов по исполнению бюджетов, план счетов бюджетных учреждений и бюджетную классификацию.

В сфере совершенствования управления государственными финансами главная задача состоит:

· в четкой организации бюджетных процедур, направленных на обеспечение разумной равномерности расходования средств федерального бюджета в течение года на основе перехода к точному планированию расходов сезонного характера;

· в ответственности главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств за ритмичность их расходования;

· в доведении не позже декабря каждого года до бюджетополучателей лимитов бюджетных обязательств (или части таких лимитов), обеспечивающих бесперебойное функционирование бюджетной сферы в начале предстоящего финансового года;

· в повышении равномерности осуществления бюджетных расходов в течение года. [8]

В очередном бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2003 г. «О бюджетной политике в 2004 году» подводились итоги бюджетной политики в 2002 году и начале 2003 года.

· наличие профицита федерального бюджета, обеспечивающего его устойчивость к влиянию внешнеэкономической конъюнктуры, и финансового резерва в объеме около 230 млрд. рублей, существенно снизившего бюджетные риски;

· продолжение налоговой реформы, что обеспечило снижение налоговой нагрузки на экономику, повышение собираемости налогов, рационализацию налоговой системы;

· рост уровня заработной платы в бюджетной сфере;

· реформирование денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов;

· реформирование межбюджетных отношений, заключающееся в том, что основная часть финансовой помощи субъектам РФ распределяется по единым объективным критериям;

· существенное сокращение бремени государственного долга, рост международного кредитного рейтинга России, восстановление доверия инвесторов к рынку внутренних заимствований, которые стали привлекаться на более длительные сроки и по более низкой, чем ранее, цене.

В послании были сформулированы следующие требующие решения основные проблемы:

· зависимость доходной базы федерального бюджета от добычи и экспорта сырьевых ресурсов и в связи с этим высокая зависимость финансовой системы от внешнеэкономической конъюнктуры;

· несоответствие налоговой системы целям обеспечения долговременного экономического роста и финансовой стабильности, сложность налогового учета;

· качество вносимых в Государственную Думу и принимаемых налоговых законов;

· игнорирование конкурсного механизма закупки товаров и услуг для государственных нужд;

· низкий удельный вес закрепленных на долгосрочной основе источников доходов региональных и местных бюджетов, что снижает заинтересованность соответствующих органов власти в экономическом развитии вверенных им территорий;

· недостаток полномочий региональных и местных органов власти по управлению общественными финансами и др.

Были определены основные задачи бюджетной политики на 2004 год и среднесрочную перспективу:

· повышение благосостояния населения и обеспечение устойчивого роста экономики страны на основе стабильного функционирования и развития бюджетной системы;

· ориентация бюджетной политики на перспективу исходя из четкого понимания возможностей федерального бюджета и приоритетов в расходах, обеспечение предсказуемости условий формирования бюджетов всех уровней;

· создание стабилизационного фонда для снижения в среднесрочной перспективе зависимости российской бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры;

· продолжение работы по совершенствованию налоговой системы и последовательному снижению налогового бремени;

· принятие адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов, внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов и стимулирующих органы власти разных уровней и бюджетные организации к максимально эффективному использованию бюджетных средств в условиях уменьшения объема перераспределяемых государством финансовых ресурсов;

· снижение с 20 до 18 процентов общей ставки налога на добавленную стоимость и ставки единого социального налога;

· повышение уровня налогового администрирования, в том числе на основе внедрения информационных технологий;

· более рациональная организация работы налоговых инспекций, сведение к минимуму временных затрат налогоплательщиков по ведению налогового учета, на подготовку и сдачу налоговой отчетности, особенно в малом предпринимательстве;

· повышение эффективности расходования бюджетных сре дств в р амках четко определенных приоритетов;

· инвентаризация организаций государственного сектора экономики с точки зрения соответствия их функций и задач государственным нуждам;

· финансирование подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием в основном на федеральном уровне;

· модернизация системы обязательного медицинского страхования населения;

· комплектование российской армии, предусматривающее замещение призыва на воинскую службу системой комплектования по контракту;

· финансирование всех расходов федеральных судов только из федерального бюджета для обеспечения условий для полной самостоятельности и независимости судебной системы;

· упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти и подготовка к формированию ассигнований на их содержание на основе финансовой оценки затрат, необходимых для выполнения соответствующих функций;

· повышение ритмичности расходования средств федерального бюджета, принятие мер по повышению эффективности организации кампании по заключению контрактов на поставку продукции для государственных нужд и сокращению сроков ее проведения;

· принятие мер по максимальному сосредоточению всех средств бюджетной системы в учреждениях Банка России;

· создание системы четкого и стабильного разграничения доходных и расходных полномочий, что является необходимым условием приведения государственных и муниципальных обязательств в соответствие с реально имеющимися ресурсами для их исполнения;

· систематизация работы по анализу и пересмотру в соответствии с новыми принципами разграничения предметов ведения и полномочий всего массива федерального законодательства, требующего бюджетного финансирования и др. [9]

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 июля 2004 г. «О бюджетной политике в 2005 году» были подведены итоги бюджетной политики в 2003 году и в начале 2004 года, определены основные проблемы и задачи, требующие решения.

Президент РФ отмечал, что бюджетная политика в прошедшем году характеризовалась последовательностью достижения намеченных целей и повышением ее роли в обеспечении макроэкономической стабильности. Было завершено формирование основных элементов современной налоговой системы, в большей мере обеспечивающей стимулирование позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере. Началось внедрение элементов среднесрочного финансового планирования. Определены концептуальные подходы к новым механизмам программно-целевого бюджетирования, предполагающего тесную увязку бюджетных расходов и планируемых результатов. Законодательно установлены расходные полномочия и меры ответственности за их осуществление на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления. В 2003 году проведена плановая индексация заработной платы работников организаций бюджетной сферы и государственных служащих. Увеличился реальный размер пенсий. Впервые для работающих пенсионеров проведен перерасчет пенсий по новым правилам, позволяющим увеличивать размер пенсии за счет продолжения трудовой деятельности в пенсионном возрасте. Пройден максимальный пик платежей по внешнему долгу. Международный кредитный рейтинг России достиг инвестиционного уровня. Создана правовая база формирования Стабилизационного фонда РФ. Его объем достиг к началу 2004 года почти 200 млрд. рублей. Тем самым повышена устойчивость бюджетной системы к колебаниям внешнеэкономической конъюнктуры.

Также в бюджетном послании были определены основные проблемы, требующие решения:

· несоответствие бюджетного законодательства современным требованиям;

· низкая экономическая эффективность государственного сектора экономики;

· широкая сеть бюджетополучателей, которая снижает эффективность использования средств федерального бюджета;

· низкий контроль со стороны государства за внебюджетной деятельностью федеральных учреждений и принимаемыми ими на себя обязательствами;

· недостаточное использование при формировании бюджета программно-целевых методов;

· не урегулирована проблема обеспечения выполнения государственных обязательств по инвестиционным проектам и другим программам, продолжительность реализации которых превышает финансовый год;

· недостаточное применение механизмов закупки товаров и услуг для государственных нужд, что не способствуют рациональному использованию бюджетных средств;

· не выработаны эффективные механизмы, обеспечивающие реализацию права на получение доступной и качественной медицинской помощи для всех слоев населения и в первую очередь для неработающих граждан;

· налоговая реформа пока в малой степени затрагивает вопросы налогового администрирования;

· не произошло существенных сдвигов в упрощении налогового учета, улучшении взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками.

В документе отмечалось, что бюджетная политика призвана способствовать эффективному решению важнейших социально-экономических задач. В основу бюджета должны быть положены долгосрочные приоритеты развития страны.

Важнейшей задачей бюджетной политики остается обеспечение общей макроэкономической сбалансированности. Основные параметры бюджета должны обеспечивать:

· гарантированное исполнение заложенных в бюджет обязательств;

· связывание избыточной денежной ликвидности;

· последовательное сокращение расходов на обслуживание государственного долга с учетом приходящегося на 2005 год значительного объема платежей по внешнему долгу.

В целом, как отметил президент в бюджетном послании «О бюджетной политике в 2006 году», проводимая в последние годы бюджетная политика позволила обеспечить сохранение макроэкономической стабильности, но остается высоким уровень инфляции.

В результате усилились риски замедления темпов и снижения качества экономического роста. Высокая инфляция в значительной степени снижает эффективность мер по повышению уровня доходов населения. Имевшиеся возможности сдерживания инфляции не были полностью использованы.

Основные задачи, требующие решения в 2006 году :

· обеспечение макроэкономической устойчивости;

· обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ;

· активизация работы по совершенствованию механизмов применения программно-целевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов;

· переход к распределению бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных расходов исходя из поставленных перед ними целей;

· п ринятие нового федерального закона о государственных закупках;

· у точнение параметров формирования Стабилизационного фонда;

· формирование механизмов привлечения частного капитала к осуществлению важнейших инфраструктурных проектов национального масштаба;

· м одернизация процедур составления и рассмотрения проекта федерального бюджета проекта на 2007 год.

1.7. История бюджетной системы России

Специалисты считают, что первым источником поступлений в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных земель. Она имела натуральную форму и взималась в виде скота, мехов, меда, воска, продовольствия. Также в пользу князя собирались пошлины и штрафы: судебные (виры), дорожные (мыт), пошлина с брака (выводная куница). По мере укрепления власти князя устанавливались места сбора дани и лица, ответственные за ее сбор, а сама дань приняла форму подати. С XIII в. начала складываться система посошного обложения. Единицей обложения стали: соха, дым, двор, тягло. В период татаро-монгольского ига в пользу ордынских ханов собирался налог «ордынский выход».

С образованием Русского централизованного государства в Х V веке в пользу Московского князя стала собираться посошная подать. Кроме того, доходы казны формировались за счет таможенного, соляного, кабацкого и других сборов.

В XV веке в России начала складываться двухзвенная бюджетная система унитарного государства, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т. е. государственных) налогов и местных сборов.

Местные налоги были введены в Русском государстве в ХV в . для содержания царских наместников и волостителей, выполнения ими возложенных на них административных и судебных функций. Для решения местных хозяйственных задач с населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостиное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и др.

Земская реформа, проведенная в 1551 г. Иваном IV, установила земское самоуправление, упразднявшее власть царских наместников. Вместо них на местах назначались земские старосты, которые руководили земскими избами, творившими суды и собиравшими налоги. В этом же году Стоглавый собор утвердил «Уставную земскую грамоту». Налог «посошный окуп», заменявший взимаемые с населения наместничьи сборы, начал поступать в государеву казну, из которой выделялись средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий.

В XVI в. сбором налогов стали ведать созданные территориальные органы – чети: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. В первой четверти XVII в . на содержание стрельцов взималась стрелецкая подать. Население было обязано не только платить налоги, но и нести другие повинности (строительство и ремонт дорог и мостов, поставка подвод, прием на постой представителей власти). С городского населения собирались также оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц и др., с народов Поволжья, Урала, Сибири – ясак, главным образом мехами. Помимо прямых налогов существовали косвенные, которые стали поступать в казну с введением в середине XVI в. винных откупов.

Первый в России бюджет – смета государственных доходов и расходов – был составлен в 1645 г. В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов. Эта система действовала до петровских реформ.

В 1679 г. вместо стрелецкой подати и других сборов был введен подворный налог. Общая сумма налога устанавливалась правительством, а крестьянские общины и посады раскладывали ее между собой по дворам.

После проведения переписи населения в 1722 г. подворный налог заменился подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничества). Подушная подать была одним из главных источников доходов государственного бюджета. В 1796 г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов.

Наряду с прямыми и косвенными налогами население, главным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые имели натуральную и денежную формы. Повинности были обязательные, использовавшиеся на содержание органов волостного и сельского управления, содержание дорог и др., и необязательные, использовавшиеся на строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др. Они взимались по раскладке среди населения. В 1851 – 1854 гг. мирские повинности законодательно были оформлены в земские повинности и земские сборы. Кочевые народы с 1824 г. платили кибиточную подать.

Реформы 60-х годов XIX в. внесли некоторые изменения в налоговую систему. В 1863 г. подушная подать с мещан была заменена налогом с недвижимого имущества. В 1865 г. введен промысловый налог, т.е. сбор с документов на право заниматься торговлей и промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов введен акциз на производство спиртных напитков. В 1875 г. вместо подушной подати с крестьян – поземельный налог. Он взимался с земли крестьян и дворян. Большую сумму (свыше 75%) этого налога вносили крестьяне. Основным источником бюджетных доходов были косвенные налоги, получаемые от акциза и винной монополии, введенной в 1894 г.

С укреплением государственности менялся и аппарат управления государственным и местными бюджетами. С созданием в 1802 г. функциональных министерств (Министерства внутренних дел, Министерства финансов и др.) на местах организовывались подведомственные им государственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов на губернском уровне были казенные палаты, на уездном – казначейства.

Казенные палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления налогов и расходов. Казначейства принимали и хранили средства, поступающие в казну в виде налогов, выдавали денежные средства на финансирование мероприятий, осуществляемых на местах. С 1817 г. они ведали казенными магазинами, торговавшими алкогольной продукцией, контролировали винокуренные заводы. В свою очередь за деятельностью казенных палат и казначейств наблюдали губернаторы.

В 1864 г. вступило в силу «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», в соответствии с которым в России были созданы органы местного самоуправления – земства. Представительными (распорядительными) органами земств были земск ие и уе здные собрания. Членами этих органов были гласные (депутаты), избираемые по трем куриям (уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских общин). Гласные собирались раз в год на сессию, на которой рассматривались хозяйственные и финансовые вопросы деятельности земств, утверждались сметы доходов и расходов земств и отчет о деятельности исполнительных органов земств. Исполнительным органом земств были губернск ие уе здные управы, избираемые на три года. Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел, а уездных – губернаторами.

Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного образования и медицинского обслуживания населения.

Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов.

Земские повинности взимались независимо от уровня зажиточности плательщика и предназначались для финансирования целевых расходов, например, на содержание школ, больниц, пожарной охраны, полиции и др. Земские повинности устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами.

Другим источником доходов земских бюджетов были земские сборы, которые взимались с земель и другого недвижимого имущества, с промысловых патентов, покупаемых за право заниматься каким-либо промыслом. Земские сборы составляли более 60% доходов земских бюджетов.

Крупным источником доходов земских бюджетов (до 25% общих доходов) были пособия из государственного бюджета.

Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. Обязательные расходы были приоритетными и предназначались для финансирования содержания органов местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного хозяйства и др. К необязательным расходам относились расходы на здравоохранение, содержание школ и др.

В волостях были волостные бюджеты, формировавшиеся за счет так называемых мирских доходов, в том числе волостных и сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским обществам имущества, от сдачи в аренду мирских земель и др.

Городские бюджеты формировались за счет доходов от городских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.

Местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета России, т. к. в России до революции действовала двухзвенная бюджетная система унитарного государства. [10]

После Октябрьской революции 1917 г. вследствие развала органов государственного и местного управления поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось. Для финансирования неотложных нужд большевики прибегали к контрибуции с имущих слоев населения, главным образом с купцов и спекулянтов, по их мнению, нажившихся за время войны и непроизводительно расходующих свои капиталы. До ноября 1918 г. в 57 губерниях в виде контрибуций было мобилизовано в бюджет 816,5 млн. руб. [11]

Существование нового строя непосредственно зависело от состояния финансов в стране. На открывшемся 17 мая 1918 г. Всероссийском съезде представителей финансовых отделов Советов выступал с докладом В.И. Ленин. Он подчеркнул: «Мы должны во что бы то ни стало добиться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные реформы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финансовой политике». [12]

Исходя из тяжелого экономического положения в стране было признано необходимым перейти к строгой централизации в области финансов, с тем чтобы обеспечить поступление средств в бюджет и их эффективное использование. Это положение стало основополагающим в формировании финансовой политики Советского государства на всех последующих этапах истории СССР.

Первая Конституция РСФСР, принятая в июле 1918 г., зафиксировала принципы централизации финансов. О цели государственной финансовой политики в статье 79 говорилось: «Финансовая политика РСФСР в настоящий переходный момент диктатуры трудящихся способствует основной цели – экспроприации буржуазии и подготовлению условий для всеобщего равенства граждан республики в области производства и распределения богатств. В этих целях она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов советской власти все необходимые средства для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской республики, не останавливаясь перед вторжением в право частной собственности». Конституция 1918 г. установила федеративное устройство России и заложила основы бюджетного устройства государства. Принцип централизации всех финансов выразился в установлении единства государственного бюджета и всей финансовой системы РФ, во включении государственных доходов и расходов в общегосударственный бюджет. Вместе с тем в Конституции предусматривалось разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей), т. е. разделение государственных и территориальных доходов и расходов. Государственные бюджеты Украинской Социалистической Республики и Белорусской Социалистической Республики существовали отдельно.

В 1920 г. доходная часть государственного бюджета имела следующие состав и структуру (%): [13]

Доходы от государственных предприятий, имуществ и угодий,
в том числе: