С точки зрения партийного состава правительство может быть коалиционным

3.1. Понятие правительства и его разновидности. Основным органом исполнительной власти, осуществляющим текущее руководство страной, является правительство. Обычно правительство рассматривается как верховный орган исполнительной власти. Так, в части 1 ст. 110 Конституции РФ записано: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации», а в ст. 108 Конституции Словакии говорится: «Правительство Словацкой Республики является верховным органом исполнительной власти».

Термин «правительство» используется в юридической науке для обозначения высшего коллегиального органа исполнительной власти. Этот орган в разных странах имеет разные наименования: «Правительство» (Колумбия, Словакия, Россия), «Кабинет» (Япония), «Совет министров» (Индия), «Государственный совет» (Китай), «Административный совет» (КНДР) и т. д.

В зависимости от формы правления правительство занимает разное место в системе органов государственной власти. В президентских республиках – это только совещательный орган при главе государства. Оно подотчетно и подконтрольно президенту и не несет ответственности перед парламентом. В парламентарных монархиях и парламентарных республиках правительство формируется парламентом и выступает как основной и самостоятельный орган исполнительной власти. В государствах с данными формами правления правительство опирается на парламентское большинство. При этом оно подотчетно парламенту и действует, пока получает от парламента доверие.

Существует несколько разновидностей правительства. Прежде всего, различают правительственную власть одного лица и правительственную власть коллегиального органа. Правительственная власть одного лица имеет место, в частности, в дуалистических монархиях и президентских республиках. Когда правительственная власть является прерогативой одного лица, правительство выступает как группа ближайших советников и помощников главы государства, полномочия которых производны от власти главы государства. Правительственная власть коллегиального органа существует в парламентарных монархиях и парламентарных республиках. Когда правительственная власть является прерогативой коллегиального органа, правительство формируется на основе специальной процедуры с участием парламента и обладает собственными полномочиями.

В зависимости от партийного состава правительство может быть однопартийным, коалиционным и беспартийным. Однопартийное правительство создается, например, в демократических государствах с парламентарной формой правления, когда одна из политических партий получает в результате выборов абсолютное или близкое к абсолютному большинство мест в парламенте или его нижней палате. Как правило, однопартийные правительства формируются также в президентских республиках и государствах с тоталитарными режимами. Коалиционное правительство создается обычно в государствах с парламентарной формой правления, когда ни одной из политических партий не удалось в результате выборов получить в парламенте (его нижней палате) абсолютное большинство, которое бы позволило сформировать однопартийное правительство. Беспартийное правительство создается, когда партиям в парламенте не удалось договориться о создании коалиции, а распускать парламент (или его нижнюю палату) нежелательно. Такое правительство обычно называют служебным , и состоит оно из специалистов, партийная принадлежность которых никакого значения не имеет. Чаще всего такое правительство является временным и существует оно до тех пор, пока не будет сформировано правительство на партийной основе.

Встречаются и некоторые другие виды правительства (например, правительство меньшинства, временное правительство).

3.2. Порядок формирования и состав правительства. Различают два способа формирования правительства: парламентский и внепарламентский. Парламентский способ формирования правительства характерен для парламентарных монархий и парламентарных республик. При парламентском способе формирования правительства глава государства назначает главу правительства – лидера партии, победившей на выборах и имеющей большинство мест в парламенте. Глава правительства формирует состав правительства и представляет его вместе с программой действий на утверждение парламенту. При этом необходимо, чтобы правительство опиралось на парламентское большинство. Если в парламенте отсутствует устойчивое большинство, то создается коалиционное правительство. В некоторых государствах встречаются особенности. Например, в Болгарии парламенту представляется только глава правительства, который, получив утверждение, формирует правительство и представляет его состав для утверждения главе государства. В Швеции глава правительства избирается парламентом по предложению его председателя. В Израиле премьер-министр избирается непосредственно населением одновременно с выборами депутатов парламента. Избранный таким образом премьер-министр формирует правительство, состав которого должен быть одобрен парламентом.

Если предлагаемое правительство или его глава не могут получить доверия большинства парламента, то возможен роспуск парламента с назначением на период, пока не соберется вновь избранный парламент, служебного правительства.

Внепарламентский способ формирования правительства характерен для дуалистических монархий и президентских республик. В дуалистических монархиях правительство назначается монархом без необходимости одобрения его действий каким-либо государственным органом, но в некоторых монархиях монарх все же вынужден заручиться поддержкой парламента.

В президентских республиках назначения президента на ключевые должности исполнительной власти нередко утверждаются парламентом или одной из его палат (чаще всего верхней). Исключение составляет Коста-Рика. Согласно Конституции этой страны президент имеет право свободно назначать и смещать министров правительства.

Определенное участие парламента в формировании правительства в дуалистических монархиях и президентских республиках не дает оснований отвергать внепарламентский способ формирования правительства в государствах с данными формами правления, поскольку на формирование правительства в этих государствах результаты выборов в парламент не оказывают абсолютно никакого влияния.

Правительство состоит, прежде всего, из главы правительства, который чаще всего называется Премьер-министром, но может также называться и по-другому: Председателем Совета министров (например, в Италии), Канцлером (например, в ФРГ), Государственным министром (например, в Норвегии) и т. д. В ряде государств (Аргентине, Бразилии, Мексике, США) председателем «правительства» (кабинета) является президент. В состав правительства также входят: заместитель (заместители) главы правительства (вице-премьер, вице-премьеры); министры, руководящие отдельными министерствами; председатели некоторых агентств, ведомств, комиссий; министры без портфелей (должностные лица, не руководящие министерствами); младшие министры (как правило, заместители министров); секретари и т. д. Это общий перечень должностных лиц, которые могут входить в состав правительства. В каждом же конкретном государстве состав правительства определяется законодательством этого государства. При этом жестко фиксированный состав правительства, как правило, отсутствует, поскольку он определяется всякий раз при создании нового правительства или его реорганизации. Например, согласно части 2 ст. 110 Конституции РФ и ст. 6 Федерального Конституционного закона РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства Российской Федерации – Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Конкретный же состав Правительства Российской Федерации (количество заместителей Председателя Правительства и федеральных министров) определяется каждый раз его Председателем исходя из конкретных обстоятельств.

Законодательством ряда стран устанавливаются определенные требования, предъявляемые к членам правительства. Например, министр должен быть гражданином государства. В некоторых странах вводятся возрастные ограничения. В Бразилии, Сальвадоре, Коста-Рике, Азербайджане членом правительства может быть назначено лицо не моложе 25 лет, в Норвегии, Мексике, Эквадоре – не моложе 30 лет. В некоторых странах (Австрия, Нидерланды, Норвегия, Франция) члены правительства не могут быть депутатами, в других (Австралия, Великобритания, Индия, Новая Зеландия, Шри-Ланка), наоборот, депутаты могут быть назначены членами правительства. Так, в Великобритании премьер-министр и большинство ведущих министров должны быть депутатами Палаты общин.

3.3. Полномочия правительства. Правительство относится к органам общей компетенции, поэтому круг его полномочий достаточно широк. Оно должно обеспечить охрану существующего общественного порядка, гарантировать права и свободы человека и гражданина, защиту внешних интересов государства. На него возложено осуществление экономических, политических, социальных и иных функций в сфере государственного управления. Традиционным же полномочием правительства является исполнение законов.

Как правило, в конституциях тех или иных стран не содержится подробного перечня полномочий правительства. Вместе с тем в некоторых конституциях более или менее подробный перечень полномочий правительства все же дается. Так, в Конституции Российской Федерации (часть 1 ст. 114) записано: «Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении государственного бюджета;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации».

Более обстоятельно круг полномочий Правительства Российской Федерации определяется Федеральным Конституционным законом РФ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 12–22).

Правительство при осуществлении своих полномочий вправе издавать определенные правовые акты, которые, как правило, носят подзаконный характер. В Российской Федерации – это постановления, носящие нормативный характер, и распоряжения, являющиеся актами индивидуального значения.

3.4. Ответственность правительства. За свою деятельность правительство и его члены несут ответственность. Чаще всего это политическая ответственность, но может иметь место и юридическая ответственность. Политическую ответственность правительство и его члены несут перед парламентом (обычно при парламентарных формах правления) или главой государства (как правило, при президентской форме правления) за результаты своей деятельности. Ответственность перед парламентом состоит в том, что правительство и его члены обязаны уйти в отставку при выражении вотума недоверия или принятии резолюции порицания. Вотум недоверия имеет место, когда правительству, ставящему перед парламентом вопрос о доверии, в доверии отказывается, тогда как резолюция порицания принимается парламентом (или соответствующей палатой) по инициативе группы депутатов. Ответственность правительства и его членов перед главой государства выражается в отставке правительства или отдельных его членов главой государства.

Различают солидарную и индивидуальную политическую ответственность правительства и его членов. При солидарной ответственности в отставку уходит весь кабинет, независимо от позиции того или иного члена правительства, при индивидуальной – только тот член правительства, которому выражено недоверие.

Юридическую ответственность правительство и его члены несут за конкретные правонарушения. Она бывает гражданско-правовой и уголовной. Гражданско-правовая ответственность выражается в возмещении ущерба, причиненного гражданам и юридическим лицам в результате деятельности правительства или его членов, если при этом было нарушено действующее законодательство. Возмещение осуществляется по решению суда в результате обращения потерпевшего в суд с гражданским иском. Уголовная ответственность правительства и его членов устанавливается за нарушение уголовного законодательства при исполнении служебных обязанностей. Уголовная ответственность всего состава правительства применялась в некоторых странах Африки (Сомали, Экваториальной Гвинее и др.) после военных переворотов и свержения правительства, а члены правительства, например, в Италии и Японии подвергались уголовной ответственности за взяточничество и за неуплату налогов.

3.5. Центральные органы исполнительной власти. Центральными органами исполнительной власти, осуществляющими оперативное управление отдельными сферами общественной жизни, являются различные ведомства. Ведомства – это государственные органы специальной компетенции. Они могут быть правительственными и неправительственными. Руководители правительственных ведомств входят в состав правительства, в то время как руководители неправительственных ведомств в состав правительства не входят.

Среди правительственных ведомств чаще всего выделяются министерства, которые могут называться также департаментами или секретариатами. Различают отраслевые и межотраслевые министерства. В некоторых странах встречаются также территориальные министерства (например, в Великобритании – министерства по делам Шотландии, Уэльса и Ирландии). Министерства осуществляют важнейшие функции, позволяющие руководить отраслью хозяйства или определенной сферой жизни общества. В конституциях очень редко указываются виды министерств и их число. Иногда в конституциях указывается минимальное число министерств, которое должно быть создано (Гондурас). Министерства и иные правительственные ведомства организуются и действуют на основе единоначалия. Некоторые правительственные ведомства (например, финансов) обладают определенными надведомственными полномочиями. Это означает, что другие ведомства, равные им по рангу, осуществляют отдельные свои полномочия с согласия или под контролем таких ведомств.

Неправительственные ведомства, имеющие достаточно широкий спектр наименований (комиссии, комитеты, агентства, бюро и т. д.), могут быть подчинены правительственным ведомствам, а могут находиться в прямом подчинении правительства или его главы.

Среди неправительственных выделяются независимые ведомства (например, аудиторская служба). Они учреждаются конституцией или законом, а их руководители назначаются согласованным решением законодательной и исполнительной ветвей власти. Такие ведомства наряду с исполнительными функциями часто разрешают определенные юридические конфликты.

Во многих странах центральные органы исполнительной власти имеют подчиненные им самостоятельные отделения на местах.

Вопросы для самопроверки

1. Что понимается под исполнительной властью, и на каких уровнях она может действовать?

2. В каких органах может быть выражена исполнительная власть в центре и на местах?

3. Каковы полномочия главы государства в области исполнительной власти и от чего они зависят?

4. Что такое правительство и каковы его разновидности?

5. Как может формироваться правительство и каков его состав?

6. Каковы полномочия правительства, какой может быть его ответственность и перед кем?

7. Что представляют собой центральные органы исполнительной власти?

Автономов А. С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учеб. / А. С. Автономов. – М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. – 560 с.

Бельский К. С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. – 1997. – № 3. – С. 14–21.

Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование : сб. ст. и обзоров / под ред. В. В. Маклакова. – М. : ИНИОН РАН, 1995. – 179 с.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть : учеб. для вузов / рук. авт. колл. и отв. ред. Б. А. Страшун. – 4-е изд., обновл. и дораб. – М. : Норма, 2007. – 896 с.

Конституционное право зарубежных стран : учеб. / под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо и Л. М. Энтина. – 2-е изд., перераб. – М. : Норма, 2009. – 1056 с.

Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах / В. И. Лафитский [и др.] – М. : Юрид. лит., 1994. – 128 с.

Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире / Н. А. Сахаров. – М. : Юрид. лит., 1994. – 176 с.

Чиркин В. Е. Государствоведение : учеб. / В. Е. Чиркин. – 2-е изд., исправ. и доп. – М. : Юристъ, 2000. – 384 с.

С точки зрения партийного состава правительство может быть коалиционным

1. Понятие правительства

В строгом понимании правительство — это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т.е. административной) деятельностью в стране.

В его состав входят руководители министерств и центральных ведомств.

Правительство в разных странах носит различные конституционные наименования:

Правительство — в Чехии, Колумбии;

Кабинет — в Японии;

Совет министров — в Индии;

Совет министров (Правительство) — во Франции, на Кубе;

Государственный совет — в Китае;

Федеральное правительство — в Германии;

Федеральный совет — в Швейцарии;

Административный совет — в КНДР и т.д.

Различия в наименовании не влекут за собой изменение сущности правительства. Оно создается практически при любых формах правления. Однако конституционный статус и роль правительства могут быть различными и зависят от особенностей, которые сложились в той или иной стране .

Внутри правительства могут создаваться более узкие органы общеполитического характера: Кабинет — в Великобритании, Постоянное бюро — в Китае, Президиум — в Италии и т.п., а также разного рода межведомственные структуры — комитеты в Великобритании, делегированные комиссии в Испании и др. Во Франции заседания правительства именуются Советом министров, когда проходят под председательством Президента, и советом кабинета, когда председательствует Премьер-министр; во втором случае основополагающие правительственные документы приниматься не могут и лишь обсуждаются.

С точки зрения своего политического состава правительство бывает:

Однопартийное правительство (при парламентарной или смешанной форме правления) — образуется, когда одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное большинство мест в парламенте или его нижней палате. (Великобритания).

Коалиционное (многопартийное) правительство (при парламентарной или смешанной форме правления) — образуется, когда ни одной из партий в итоге выборов не удалось получить в парламенте такого большинства, которое бы позволило сформировать однопартийное правительство. Коалиционное правительство — это результат соглашения между партиями об общей правительственной программе. Правительственные партии, образовавшие коалицию, должны опираться на парламентское большинство, в состав которого могут входить и партии или независимые депутаты, в коалиции не состоящие, но ее поддерживающие (Германия, Италия).

В кризисные моменты (например, в случае войны) возможно объединение в рамках правительства всех парламентских партий, создание правительства национального единства , что знаменует объединение усилий всего общества на преодоление общей опасности.

Возможно создание и правительства меньшинства , опирающегося на выборочную поддержку неправительственных партий. Оно может быть однопартийным или коалиционным, но в любом случае партии, составившие правительство, большинства в парламенте не имеют. Ему трудно принимать радикальные решения, и оно обычно ограничивается решением текущих вопросов (Скандинавские страны).

Беспартийное правительство — образуется в случае, если партиям в парламенте не удалось договориться о создании коалиции, а распускать парламент (нижнюю палату) нежелательно. Это правительство обычно называется служебным , деловым или чиновничьим. Оно включает специалистов, которые могут принадлежать к той или иной партии, но их партийная принадлежность в данном случае значения не имеет. Продолжительность существования такого правительства часто невелика, оно ведет текущие дела до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе. Бывает, что служебное правительство создается для того, чтобы вывести страну из кризисного состояния; враждующие партии соглашаются терпеть его на это время.

В демократических странах представители той или иной партии в правительстве не следуют указаниям центральных органов партии, находящихся вне парламента. Напротив, именно руководящие деятели парламентской фракции или ее представители в правительстве считаются главными лидерами партии.

2. Порядок формирования и структура правительства

В зависимости от формы правления правительства формируются двумя основными способами:

Парламентский способ формирования правительства используется в странах с парламентарной формой правления (парламентская республика или монархия, смешанные республики). Право на формирование правительства в этих странах получает та политическая партия, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента страны.

Порядок формирования правительства в парламентарных республиках традиционен, хотя в конституциях изложен порой в неконкретной форме (Италия, ФРГ, Индия). Здесь вначале глава государства назначает главу правительства (в Италии — это председатель Совета министров, в ФРГ — Федеральный канцлер, в Индии — премьер-министр), который затем формирует правительство и предлагает парламенту его персональный состав.

В случае, если предлагаемый состав правительства или его глава не могут получить доверия большинства парламента, то возможен роспуск парламента и назначение главой государства служебного правительства на период, пока соберется вновь избранный парламент.

Внепарламентский способ формирования правительства используется в президентских республиках, некоторых формах монархий и смешанных республиках. Право на формирование правительства в этих странах имеет не парламент , а избирательный корпус, т.к. правительство формируется президентом, избираемым посредством непарламентских выборов.

В некоторых президентских республиках парламент все же принимает известное участие в формировании центральной исполнительной власти. Так, в США Президент производит назначения членов Кабинета по совету и с согласия Сената. Для производства назначений Президентом Филиппин требуется согласие парламентской комиссии по назначениям. Тем не менее, в обеих странах есть основания считать способ формирования правительства внепарламентским, ибо контроль за назначениями со стороны Сената США или комиссии по назначениям Конгресса Филиппин не носит политического характера (проверяются лишь компетентность и моральный облик кандидатов на должности) и не зависит от исхода парламентских выборов.

Состав и структура правительства очень разнообразны и в ряде стран (Великобритании) никак не регулируются, что позволяет каждому новому главе правительства самому определять, какие министерства ему нужны и с каким кругом ведения.

В Италии, ФРГ, Франции в состав правительства входят все главы центральных ведомств (министры, главы департаментов, государственные секретари), хотя в конституциях это не оговаривается.

В других странах, напротив, структура исполнительной власти урегулирована законом (США, Швейцария, Испания, Польша).

Так, в Испании состав правительства включает председателя, его заместителей, министров и других членов, определяемых в законодательном порядке.

3. Полномочия правительства

Полномочия правительства как высшего органа исполнительной власти общей компетенции достаточно широки. Они охватывают важнейшие вопросы государственной жизни, традиционно относящиеся к полномочиям исполнительной власти, исходя из границ между исполнительной, законодательной и судебной властями.

формирование государственного аппарата и руководство его деятельностью (направление и координация деятельности аппарата через министерства, департаменты и другие ведомства);

участие в законодательной деятельности (использование делегированного законодательства, проявление законодательной инициативы);

исполнение законов (активные действия правительства по претворению обязывающих предписаний законов, самостоятельная нормотворческая деятельность);

составление и исполнение бюджета (здесь инициатива и полномочия всецело принадлежат правительству);

осуществление внешней политики (контролирует и направляет деятельность всех органов, осуществляющих внешнеполитические функции, комплектует дипломатический и консульский аппарат, определяет контингенты вооруженных сил, руководит деятельностью органов внешней разведки, ведет международные переговоры, заключает международные договоры и соглашения);

полномочия в условиях чрезвычайного положения (во многих странах действует специальное законодательство (Великобритания, США, ФРГ и т.д.).

4. Глава правительства

Названия главы правительства бывают различны, однако в большинстве стран он именуется премьер-министром (Великобритания, Франция). В других странах глава правительства называется председателем Совета министров (Италия), председателем Правительства (Испания, Чехия), министром-председателем (Болгария), федеральным канцлером (Германия и Австрия).

Глава правительства наделен большими полномочиями:

устанавливает число министерских постов, формирует правительство, осуществляя назначение и смещение его членов;

вносит на рассмотрение парламента законопроекты;

докладывает парламенту об общем состоянии государственных дел и внешних сношений;

осуществляет контроль и наблюдение за различными отраслями управления;

организует проведение в жизнь законов, ведение государственных дел;

руководит внешней политикой, заключает договоры;

организует гражданскую службу;

составляет бюджет и вносит его на рассмотрение парламента;

издает правительственные указы;

принимает решения о всеобщих и частных амнистиях, смягчении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах.

По общему правилу, министры, как члены правительства, должны подчиняться главе правительства. В последние годы отмечается усиление роли премьер-министра и ограничение коллегиальности в его работе.

5. Ведомства и их руководители

Ведомство — это государственный орган исполнительной власти специальной компетенции , то есть специализированный в определенной сфере государственного управления, обладающий именно в этой сфере установленными властными полномочиями.

Номенклатура ведомств различна и зависит от национальных традиций. Ведомства могут быть:

правительственные (их руководители входят в состав правительства):

государственные комитеты (в социалистических странах).

В составе министерств (и аналогичных им органов) иногда создаются крупные самостоятельные подразделения с разными наименованиями, возглавляемые государственными секретарями или иными должностными лицами подобного ранга.

неправительственные (руководители в состав правительства не входят):

Эти ведомства могут быть, как подчинены правительству, так и быть независимыми (вспомогательные органы при парламентах).

Члены правительств в большинстве случаев именуются министрами (от лат. minister — подручный, служитель).

Для руководителей ведомств, особенно правительственных, а также иных членов правительств часто устанавливаются определенные привилегии и иммунитеты (для глав правительств, разумеется, тоже и в первую очередь).

Устанавливается для них иногда и несовместимость с определенными публичными функциями и частными занятиями.

В странах с парламентарной формой правления, как правило, члены правительства должны быть парламентариями или даже депутатами только нижней палаты (Великобритания, Индия, Германия), а при смешанных формах правления характерна несовместимость членства в правительстве с парламентским мандатом (Болгария, Австрия, Франция, США).

6. Ответственность правительства и его членов

Надо различать политическую ответственность правительства и его членов перед парламентом или главой государства (ответственность за политику) и юридическую их ответственность за правонарушения .

Политическая ответственность перед парламентом имеет место только при парламентарных и смешанных формах правления, политическая ответственность перед главой государства — при некоторых смешанных и президентской формах правления, а ответственность за правонарушения — при любых.

Формы политической парламентской ответственности:

отказ в доверии;

вотум недоверия парламента;

ответственность за исполнение бюджета (неутверждение парламентом отчета об исполнении бюджета влечет в нормальных условиях отставку правительства).

Политическая ответственность перед главой государства имеет место обычно в виде смещения правительства или министра.

Во многих странах ответственность правительства за проводимую политику — солидарная: при неодобрении этой политики в отставку уходят все члены правительства, даже если кто-то из них в чем-то с этой политикой не соглашался. Выносить такие разногласия на общий суд нельзя; если такое случится, это влечет отставку соответствующего члена правительства.

Ответственность за правонарушения (в тех странах, где за членами правительства признается иммунитет от судебного преследования, лишение этого иммунитета производится парламентом, после чего возможна обычная установленная законом ответственность):

Виды правительств

Различаются правительства по партийному составу.

Однопартийное правительство возможно в тех государствах, где установлена парламентарная или смешанная форма правления. Правительство образует та из политических партий, которая получила в результате выборов абсолютное большинство мест в парламенте или его нижней палате. Подобное положение наблюдается в Великобритании, Канаде и других странах. Однопартийное правительство создается и в тех странах, где конституция или закон разрешают легально действовать лишь одной политической партии. Это страны Африки и Азии (Индонезия, КНДР).

Коалиционное правительство — вид партийного правительства, отличающийся количеством входящих в его состав политических партий. Этот вид партийного правительства характерен для стран с парламентарной формой правления (например, ФРГ, Польше, Италии, Бельгии, Нидерландам, Венгрии). Образуется по результатам парламентских выборов по соглашению нескольких политических партий, вошедших в парламент, о совместном образовании правительства в условиях, когда.ни одна из партий (партийных фракций) самостоятельно создать правительство не может, т.к. не обладает абсолютным большинством депутатских мест в парламенте. Количество политических партий, входящих в правительственные коалиции, различно: от двух и более. Например, в ФРГ в 2005 г. по результатам парламентских выборов в бундестаг и на основе достигнутых договоренностей сформировано коалиционное правительство ХДС/ХСС и СДПГ.

Беспартийное правительство создается:

1) если в стране нет политических партий в силу отсутствия политических традиций (Кувейт, Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, Султанат Оман и др.) либо все политические партии запрещены и находятся на нелегальном положении;

2) если партиям в парламенте не удалось договориться об образовании правительства. Возникает парламентский кризис и угроза роспуска парламента. Такое правительство называют служебным (деловым, чиновничьим). Оно формируется главой государства на внепартийной основе, т. е. его члены (обычно это заместители министров, чиновники) могут быть беспартийными, могут принадлежать к политическим партиям, но в своей деятельности не должны руководствоваться политикой политических партий, членами которых они являются. Задача служебного правительства заключается обычно в том, чтобы преодолеть парламентский тупик при формировании правительства, организовать выборы нового состава парламента и нового правительства. Подобные кабинеты формировались в Финляндии, Нидерландах, Португалии, с мая 2009 г. — в Чехии и других странах;

3) беспартийные правительства создаются военными режимами (Руанда, Центральноафриканская Республика с 1966 по 1979 г.).

В кризисных ситуациях может быть сформировано коалиционное правительство особого рода — правительство национального единства (Греция, Израиль, Ливан). В его состав входят представители влиятельных политических партий, представленных в парламенте, включая оппозиционные. Основная задача правительства национального единства — объединить все силы для преодоления кризисной ситуации в стране (тяжелый экономический кризис, отражение внешней угрозы, послевоенный период либо послереволюционный период и т. п.).

В зависимости от поддержки правительства со стороны парламента различают правительство парламентского большинства и правительство парламентского меньшинства. Последнее обычно формируется партией или коалицией партий, которые, даже вместе не располагая большинством в парламенте, при поддержке одной влиятельной партии или нескольких малочисленных партий получают вотум доверия со стороны парламента.

Правительство, образованное в соответствии с конституцией, считается постоянным, несмотря на то, что смена состава парламента или избрание нового главы государства приводит и к смене правительства. Временное правительство формируется не в соответствии с нормами конституции. Оно создается обычно в условиях смены режима.

Если Вам необходимо написание реферата, курсовой или дипломной работы по данной теме, Вы можете

4. Политический состав и структура правительств

По своему политическому составу правительство бывает: 1) однопартийным; 2) двухпартийным; 3) коалиционным; 4) правительством меньшинства; 5) беспартийным правительством.

При парламентской форме правления (монархия или республика), а также смешанной однопартийные правительства формируются в том случае, когда одна из политических партий получает абсолютное большинство мест в парламенте (Великобритания, Франция, Япония, Канада).

В президентских республиках формируются, как правило, однопартийные правительства (США). Но и в первом и во втором случаях могут быть исключения.

Двухпартийное правительство создается при условии, если не одна из партий не получает большинства голосов, необходимых для формирования правительства. Ведущие партии вынуждены подкреплять свои позиции другой, менее влиятельной, партией, чтобы обеспечить большинство в парламенте (Швеция, ФРГ).

Коалиционное правительство — это результат компромисса между несколькими партиями. Коалиционные правительства возникают тогда, когда целый ряд партий имеют примерно одинаковые возможности, но не в состоянии в союзе с одной или даже двумя партиями добиться парламентского большинства (Бельгия, Нидерланды, Италия).

Возможны случаи формирования правительства меньшинства. Такая парламентская практика складывается при условии, если не удается создать коалиционное правительство (Дания, Норвегия, Швеция).

В ситуации, когда партиям внутри парламента не удается договориться о создании коалиции или правительства меньшинства (Италия, Нидерланды, Португалия, Бразилия), а также в странах, где нет партий (Саудовская Аравия, Кувейт, Аман) или странах, в которых господствует военный режим, а также в связи с другими причинами формируется беспартийное (служебное, чиновничье, бюрократическое, бюрократически-политическое, политбюрократическое, военно-бюрократическое) правительство.

Структура правительства. Внутренняя структура правительств разнообразна, но ее условно можно свести к двум разновидностям: англосаксонской и континентальной. В основу такой систематизации положены принципы определения состава правительства и способ образования вспомогательных органов, обслуживающих правительство. Англосаксонская система (Великобритания, Австралия, Индия, Канада и др.) имеет свои особенности. В странах, которые придерживаются этой системы, кабинет действует на основе конституционного соглашения или обычая. В соответствии с конституционным соглашением реально функционирующий высший исполнительный институт власти не имеет правового статуса — это собирательное наименование группы политиков, назначаемых премьер-министром. Они составляют совет главы правительства по делам государственного управления. Одновременно — понятия «кабинет» и «правительство» не совпадают. В состав кабинета входят не все главы центральных ведомств, а лишь ведущие из них. Правительство — это совокупность всех высших должностных лиц в структурах исполнительной власти, подразделяющаяся на несколько рангов. Кабинет не разрабатывает правовых актов, но решающая роль в реальной политике принадлежит именно этому органу власти. Он предлагает директивы, которые реализуются в законах, принимаемых парламентом, и практических делах отдельных департаментов. Функции кабинета: разработка основных вопросов внутренней и внешней политики, координация и согласование деятельности различных государственных ведомств, контроль над функционированием исполнительной власти.

Континентальная структура правительства характеризуется тем, что в ее состав входят руководители ведомств, департаментов или министерств с общенациональным территориальным подчинением, общегосударственной юрисдикцией. Министры, главы департаментов, возглавляемые премьер-министром, представляют собой единый коллегиальный орган. При такой форме организации правительственных органов все должностные лица, возглавляющие общегосударственные исполнительные ведомства, составляют правительство.

В силу того, что такой состав правительства, из-за его громоздкости не всегда способствует эффективности и оперативности общего управления., создается более узкий, компактный и мобильный орган. Во Франции в состав правительства входят Совет министров и Совет кабинета, несмотря на то, что правительством, в собственном смысле слова, выступает коллегия во главе с президентом, но организационно такая структура не фиксируется. Полномочия президента, его реальная власть компенсируют отсутствие нормативных рычагов. В Италии таким образованием является президиум Совета министров. В ФРГ правительством в собственном смысле являются федеральные министры, которые возглавляются канцлером. Правительство в виде более узкого совета при главе правительства или внутри правительственной коллегии не формируется.

В США понятие «кабинет» не упоминается в конституции, хотя практически он существует и действует. В состав кабинета по конституционному соглашению, входят главы департаментов и ведомств. Президент назначает глав департаментов с согласия Сената, но его власть над ними ограничена. Причина слабости кабинета состоит в том, что главы ведомств стремятся защитить и оправдать их целесообразность и необходимость, соперничая друг с другом. Считается, что члены кабинета редко способны дать президенту значимый коллективный совет. Поэтому особую роль в системе высшей исполнительной власти в США играет аппарат Белого дома и Исполнительное управление президента (ИУП).

Канцелярия Белого дома состоит из помощников, т. е. личного штата президента. Президент нанимает и увольняет помощников по своему усмотрению. Их назначение не требует одобрения Сенатом. В систему ИУП входят различные подразделения — Административно-бюджетное Управление (АБУ), Экономический Совет (ЭС), Центральное разведывательное управление (ЦРУ), Управление представителя США на торговых переговорах, Совет по качеству окружающей среды, Управление по вопросам политики в области науки и техники, а также Управление кадров. Некоторые из этих агентств, представляют собой крупные бюрократические организации, руководителей которых назначает президент. Располагаются эти учреждения вне Белого дома, но их деятельность ориентирована на главу государства и они выполняют поручения президента. Это те государственные учреждения, наряду с аппаратом Белого дома, которые оказываю помощь президенту по руководству обществом.

Как следствие, структура правительства США в некоторых элементах напоминает британскую модель, но и отличается от структур правительств других стран Европы. Российскую модель правительства также нельзя свести к англосаксонской или континентальной системам. Она сочетает в себе первую и вторую формы и имеет свои особенности. Можно сказать, что в современном мире преобладают смешенные модели правительств, если в основу мы берем англосаксонский и континентальный варианты, которые дополняются существенными специфическими чертами в каждой отдельно взятой стране.

Итак, заметные различия в систему политики и управления может вносить политический режим. Правительство формируется под влиянием парламентских или президентских факторов, когда образуются различные формы взаимодействия с институтами главы государства и высшего представительного органа, то есть в зависимости от принятой модели разделения власти. Состав, структура, а также источники рекрутирования правительства имеют свои различия, связанные с принятыми конституционными нормами и конституционными обычаями.

Правительство как вершина исполнительной ветви государственной власти всегда имеет общие элементы, признаки и черты, так как оно решает однотипные задачи и воплощает единую природу и предназначение. Но в каждом суверенном государстве «вес», статус, компетенция, структура правительства и др. могут обладать особенностями, которые обуславливаются самыми различными причинами.

Виды правительства (с точки зрения партийного состава)

В тех парламентарных государствах, где какая-либо партия имеет абсолютное большинство (50 % плюс один голос в однопалатном парламенте или его нижней палате) создается однопартийное правительство. Такая ситуа­ция характерна для стран с двухпартийной системой (Великобритания, Австралия, Канада и др.) и стран с одной доминирующей партией (напри­мер, в Индии, Японии так было довольно долго). В таких государствах лишь во время войны, чрезвычайных событий в однопартийное прави­тельство включаются представители других партий («частично разделен­ная ответственность»).
В президентских республиках также создается однопартийное прави­тельство. Глава государства назначает министров из своей партии и лишь иногда вводит в состав кабинета единичных представителей других партий или беспартийных специалистов. Представители других партий должны действовать в таком правительстве в соответствии с политикой президента.
В полупрезидентских республиках состав правительства в опреде­ленной мере может быть связан с составом парламента (во Франции правительство по традиции должно получить вотум доверия). Во многих постсоциалистических полупрезидентских республиках президент не обязан учитывать состав парламента, но на деле в какой-то мере делает это. Во всяком случае он учитывает отношение парламента к кандидату­ре премьер-министра, поскольку его назначение президентом должно получить предварительное согласие парламента (путем голосования). Хотя в постсоциалистической полупрезидентской республике в состав правительства могут входить представители разных партий (при их многочисленности и дробности обычно нет какой-либо ведущей партии) правительство часто рассматривается как беспартийное. Оно не должно проводить политику какой-либо одной партии, тем более что общее руко водство им осуществляет беспартийный или считающийся беспартий­ным президент.
Однопартийные правительства всегда создаются в странах тотали­тарного социализма, где действует одна партия, но там, где имеются другие партии, их представители обычно включаются в состав совета министров, что не изменяет, по существу, его характера: министры-ком­мунисты всегда составляют в нем абсолютное большинство. Представи­телям других партий обычно отдаются два — четыре министерских поста, к тому же не очень весомых. Однопартийные правительства созда­ются в тех странах, где конституция или закон разрешают одну партию (в прошлом во многих государствах Азии и Африки как социалистичес­кой, так и капиталистической ориентации).
Если в парламентарной монархии или парламентарной республике в парламенте нет большинства от какой-либо партии, на основе предвари­тельного соглашения между лидерами нескольких партий формируется коалиционное правительство, поддерживаемое большинством парла­ментариев. Лидеры этих партий делят между собой министерские посты, чем, в частности, такое правительство отличается от правительства в постсоциалистической полупрезидентской республике, где министров выбирает президент. При поддержке (голосовании) депутатов, принадле­жащих к партиям, входящим в коалицию, коалиционное правительство получает вотум доверия, но часто оказывается непрочным из-за разног­ласий в коалиции (в Италии за полвека после второй мировой войны сменилось более 50 составов правительства, в Японии в 1993— 1996 гг. — несколько составов). В Германии вследствие особенностей ее партийной системы вопрос о характере коалиционного правительства иногда решает небольшая по численности Свободная демократическая партия. Поскольку голоса между двумя ведущими партиями — Христи-анско-демократическим союзом и Социал-демократической партией — распределяются на выборах приблизительно поровну и ни одна из них не получает абсолютного большинства мест в парламенте, то от третьей, более значительной, чем другие, представленной в парламенте партии (свободных демократов) зависит, кто будет формировать правительст­во, — это будет лидер той партии, к которой она примкнет, с которой вступит в коалицию. Свободная демократическая партия на практике примыкала то к христианским демократам, то к социал-демократам. В последние годы она примыкает к первым.
В кризисные моменты, особенно в условиях войны, может быть обра­зовано коалиционное правительство особого рода — правительство национального единства с широким представительством разных пар­тий, принимающих на себя ответственность за руководство государст­вом. Такие партии и общественные движения часто объединяются на основе совпадения первоочередных целей, например борьба против ино­земных захватчиков, но расходятся в понимании дальнейших путей раз­вития государства. Поэтому в правительстве национального единства (национального фронта и т.п.) существуют внутренние противоречия, а после достижения первоочередных целей внутри него нередко начинает­ся настоящая борьба. Правительствами национального единства, нацио­нального спасения, национального восстановления нередко провозгла­шают себя правительства, приходящие к власти в развивающихся стра­нах после очередного переворота. Они, однако, формируются из состава руководителей переворота, но не на партийной основе: обычно все поли­тические партии запрещаются.
В тех случаях, когда в правительстве есть одна-две крупные партии, не имеющие, однако, порознь большинства в парламенте, может быть создано правительство парламентского меньшинства. Одна из пар-гий формирует правительство, а несколько (или одна-две) малочислен­ных партий, не входя по принципиальным соображениям или не будучи приглашены в коалицию, обещают поддержать правительство голосова­нием при вотуме доверия и делают это. Такая ситуация сложилась в конце 80-х — начале 90-х годов в Индии, где поочередно было создано несколько правительств парламентского меньшинства, в 90-х годах в Японии и Турции. В ряде стран Скандинавии правительство парламент­ского меньшинства часто бывает коалиционным: коалиция партий, а не одна партия, находящаяся в парламенте в меньшинстве, создает такое правительство.
Если в парламентарной республике или парламентарной монархии не удается сформировать правительство на коалиционной основе, создает­ся служебное (деловое, чиновничье) правительство из специалистов. Они могут быть беспартийными, могут принадлежать к партиям, но в их деятельности не должна учитываться партийная принадлежность. Такое правительство обычно имеет временный характер и существует до новых выборов в парламент, когда можно будет сформировать правительство на партийной основе. Часто оно создается именно для того, чтобы в услови­ях правительственного кризиса и отставки правительства организовать такие выборы (Болгария в феврале 1997 г.). Беспартийные правитель­ства существуют также всегда в странах, где все политические партии запрещены или политическое развитие еще не привело к созданию пар­тий. В настоящее время беспартийные правительства, состоящие пре­имущественно из родственников монарха, действуют в Саудовской Ара­вии, Бутане, Бахрейне, Катаре, Кувейте, ОАЭ (в ОАЭ правительство создает коллегия эмиров).
В результате военных и революционных переворотов нередко созда­ется временное правительство. Оно образуется внепарламентским способом и не на основе конституционных норм. Временное правительство по составу своих членов может быть партийным и беспартийным Нередко оно не называется временным, но на деле является таковым.

2. Правительство в системе органов государственной власти и его виды

2.1. Виды правительства.

С точки зрения своего политического состава правительство бывает однопартийным, коалиционным и беспартийным.

Однопартийное правительство в демократическом государстве бывает при парламентарной или смешанной форме правления в том случае, когда одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное или близкое к нему большинство мест в парламенте или его нижней палате. Так обычно бывает в Великобритании. В президентских республиках, где имеется правительство, президент обычно формирует его из представителей своей партии, хотя иногда в тех или иных политических целях включает в него отдельных выходцев из других партий. При тоталитарных политических режимах правительство обычно полностью состоит из членов руководящей коммунистической партии.

Коалиционное правительство обычно бывает при парламентарной или смешанной форме правления, когда ни одной из партий в итоге выборов не удалось получить в парламенте (его нижней палате) такого большинства, которое бы позволило сформировать правительство однопартийное. Другими словами коалиционное правительство — это результат соглашения между партиями об общей правительственной программе. Правительственные партии, образовавшие коалицию, должны опираться на парламентское большинство, в состав которого могут входить и партии или независимые депутаты, в коалиции не состоящие, но ее поддерживающие. Коалиционные правительства создаются обычно в Германии, Италии. В кризисные моменты (например, в случае войны) возможно объединение в рамках правительства всех парламентских партий, создание правительства национального единства, что знаменует объединение усилий всего общества на преодоление общей опасности.

Возможно создание и правительственного меньшинства, опирающегося на выборочную поддержку неправительственных партий. Оно может быть однопартийным или коалиционным, но в любом случае партии, составившие правительство, большинства в парламенте (нижней палате) не имеют. Такое правительство нередко встречается в Скандинавских странах. Ему трудно принимать радикальные решения, и оно обычно ограничивается решением текущих вопросов.

Наконец, беспартийное правительство образуется в случае, если партиям в парламенте не удалось договориться о создании коалиции, а распускать парламент (нижнюю палату) нежелательно. Это правительство обычно называется служебным, деловым или чиновничьим. Оно включает специалистов, которые могут принадлежать к той или иной партии, но их партийная принадлежность в данном случае значения не имеет. Продолжительность существования такого правительства часто невелика, оно ведет текущие дела до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе. Бывает, что служебное правительство создается для того, чтобы вывести страну из кризисного состояния; впаждующие партии соглашаются терпеть его на это время.

Важно подчеркнуть, что в демократических странах представители той или иной партии в правительстве не следуют указаниям центральных органов партии, находящихся вне парламента. Напротив, именно руководящие деятели парламентской фракции или ее представители в правительстве являются главными лидерами партии.

Правительство, образованное в соответствии с конституцией, считается постоянным, хотя смена состава парламента или избрание нового президента приводят к его отставке. При парламентарных и смешанных формах правления к этому приводит и вотум недоверия или отказ в доверии со стороны парламента (палаты). Правительства, образованные неконституционным или не вполне конституционным путем при смене режима, сопровождающейся к тому же изменением конституции, обычно считаются временными.