Понятие местного самоуправления точки зрения ученых

Научное определение понятия местного самоуправления — Самостоятельная Работа, раздел Право, Методические, указания по изучению дисциплины муниципальное право россии В Научной И Учебной Литературе Предложены Различные (Правда, Немногочисленные.

В научной и учебной литературе предложены различные (правда, немногочисленные) варианты определения. Так, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов определяют местное самоуправление как «процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, ос­нованный на следующих принципах: разумное сочетание представи­тельских институтов и институтов непосредственной демократии; представление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов; политико-правовая привязанность ор­ганов местного самоуправления к коренным запросам жителей»[21].

Однако возникает вопрос: кто является субъектом управления и каков его характер? Управлять низовыми территориальными сообще­ствами жителей может и государство, его органы. В некоторых случа­ях непосредственное управление в небольших по численности поселе­ниях осуществляют и органы территориального общественного само­управления, например советы общественности сел, поселков, в которых не сформированы органы местного самоуправления. И в пер­вом, и во втором случаях применимы перечисленные в определении принципы, но управление может быть либо государственным, со все­ми присущими ему особенностями, либо общественным.

Публичный характер местного самоуправления в большей мере от­ражается в определении, предложенном В.А. Баранчиковым. По его мнению, «местное самоуправление – это децентрализованная форма организации территориальной публичной власти, которая обеспечи­вает исполнение законов и других нормативных актов органов госу­дарственной власти в пределах территории разных видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами мест­ного самоуправления и избираемыми и назначаемыми должностными лицами»[22].

Если понимать под формой публичной власти муниципальную власть, то налицо нелогичность предложенной научной конструкции. Получается, что территориальная муниципальная власть обеспечивает исполнение правовых актов лишь органов государственной власти. Однако ограничивать функции местного самоуправления лишь обеспечением исполнения законов и других нормативных актов органов государственной власти вряд ли оправданно. Если понимать муниципальную власть как разновидность публичной власти, то население, органы местного самоуправления не только обеспечивают исполнение законов, но и принимают муниципальные правовые акты, контролируют в том числе и их исполнение.

Учитывая вышесказанное, можно предложить следующее определение: местное самоуправление – это одна из форм народовластия, позволяющая населению местных территориальных сообществ через выборные и иные органы местного самоуправления, а также непосредственно путем выборов, местных референдумов и иных форм прямого волеизъявления самостоятельно и под свою ответственность в рамках Конституции РФ, законодательства РФ и ее субъектов решать вопросы местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Термин «самоуправление» используется многими, но в него, порой, закладывается разный смысл. Понятно, что «общественное самоуправление», «производственное самоуправление», «ВУЗовское самоуправление», «территориальное самоуправление», «местное самоуправление» – категории не тождественные.

Изучаемое нами «местное самоуправление» – явление многоплановое и его понятие не имеет однозначного определения. Одни авторы подчеркивают его институциональную составляющую и определяют его как систему местных органов, осуществляющих народовластие. Другие – делают упор на функциональную составляющую и определяют «самоуправление» как деятельность населения по управлению своими делами.

Проблемы местного самоуправления на протяжении многих лет находятся в центре внимания белорусских ученых и специалистов в области государственного управления. Однако в настоящее время многие из них остаются дискуссионными. Не достигнуто единство взглядов и в отношении самого понятия местного самоуправления. Ощущается недостаток публикаций по этим проблемам. Более глубоко они исследованы в России.

Анализируя историю местного самоуправления в России, Е.М.Ковешников отмечает, что российские ученые второй половины ХIХ в. – начала ХХ в. рассматривали местное самоуправление как коллективную деятельность общины по решению вопросов локального значения. Он приводит определения, данные рядом ученых[1].

Так, М.А.Курчинский полагал, что местное самоуправление представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом.

По мнению В.В.Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением.

А.И.Васильчиков называл самоуправлением систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с соответствующими правами. Он рассматривал самоуправление как один из видов управления. «Самоуправлением, – писал он, называется такой порядок управления, при котором местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями – земскими обывателями.

Как составную часть государственного управления, осуществляемую местными жителями, трактовали местное самоуправление В.П.Безобразов, Н.М.Коркунов и другие российские ученые.

Представители западной научной мысли ХIХ–ХХ вв. А.Токвиль, Р.Гейст, Л.Штейн, Лабанд, внесшие большой вклад в развитие теории местного самоуправления, также придерживались подобной точки зрения. Так, П.Ашпей определял его, как осуществление местными жителями или их представителями обязанностей и полномочий, которые им представлены законодательной властью или принадлежат им по общему праву.

К.Маркс считал, что самоуправление – это «народ, действующий сам и для самого себя», он «распоряжается сам и в своих интересах своей собственной общественной жизнью».

Осмоловский В.В приводит распространенное в европейской литературе определение немецкого ученого Г.Еллинека: «Самоуправление – это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, – управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»[2].

Современные определения понятия «местное самоуправление», как правило, основываются на тех же научных подходах. Сегодня местное самоуправление рассматривается, в первую очередь, как самостоятельная, инициативная деятельность населения, имеющая целью удовлетворить свои нужды и интересы.В тоже время в научной литературе даются различные определения местного самоуправления, что связано с различным пониманием авторами места и роли местного самоуправления в системе государственного управления.

Например, российский исследователь В.И.Фадеев полагает, что «местное самоуправление – это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории».[3]

По утверждению С.А.Авакяна, «абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление – это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения). В таком подходе отражено предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Кардинальное значение для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально финансовая база».[4]

Декларация о принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ 29 октября 1994 года, под местным самоуправлением понимает систему организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства.

В Европейской Хартии местного самоуправления, «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона и под свою ответственность в интересах населения»[5].

Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» определяет местное самоуправление, как форму организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материальной базы и привлеченных средств.[6]

Среди белорусских исследователей активные дискуссии ведутся вокруг понятий «местное управление» и «местное самоуправление». Зачастую указанные понятия пытаются развести, обозначив ими две независимые друг от друга системы, параллельно функционирующие на местном уровне. При этом под местным управлением понимают форму организации и деятельность органов, назначаемых из центра и представляющих государственную администрацию на местах, а под местным самоуправлением – форму организации и деятельности местных представительных органов, независимых от государства.

Не отрицая функциональной обособленности этих институтов, представляется более правильным не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их как части единого целого. Такой подход исходит из признания единства системы власти, осуществляемой народом. Этот принцип закреплен в законодательстве Республики Беларусь. В силу этого для обозначения органов местной власти в Республике Беларусь используется термин «органы местного управления и самоуправления».

Дата добавления: 2016-05-25 ; просмотров: 2093 ; ЗАКАЗАТЬ НАПИСАНИЕ РАБОТЫ

Научное и законодательное определение местного самоуправления

Читайте также:

1. I. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления
2. III. Государственные гарантии местного самоуправления
3. IV. Государственная поддержка местного самоуправления
4. PS : ДЛЯ П-21 ОПРЕДЕЛЕНИЕ МЕНЕДЖЕРА.
5. V. Осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
6. Англосаксонская модель местного самоуправления
7. Б. Определение прав интеллектуальной собственности.
8. Бюджетный процесс местного самоуправления
9. Вероятность. Частотное определение
10. Виды износа и его определение.
11. Выбор валюты и определение условий международных расчетов.
12. ВЫЯВЛЕНИЕ УПРАВЛЯЕМЫХ ФАКТОРОВ И ОПРЕДЕЛЕНИЕ АЛЬТЕРНАТИВ.

Тема 1. Понятие и сущность местного самоуправления

ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

МОДУЛЬ 1

1.Научное и законодательное определение местного самоуправления

2. Местное самоуправление как форма народовластия

3. Местное самоуправление как основа конституционного строя

История развития человечества неразрывно связана с идеей и духом самоуправления. «Народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть». Это высказывание принадлежит известному французскому деятелю и ученому Алексису де Токвилю (1805-1859 г.г.), который попытался раскрыть сущность и дух местного самоуправления в своей книге «О демократии в Америке», вышедшей в свет в 1834 году.

Самоуправленческая идея всегда была открыта для всего ценного, что есть в духовном багаже человечества, В силу этого понятие «местное самоуправление служит своего рода основанием для построения сложнейшей системы.

Немецкие исследователи Г.Штимпфол и X.Шоллер считали, что само понятие «местное самоуправление» впервые стало употребляться в годы Великой французской революции (конец 18 в.) и было связано сфактом самостоятельностью общины по отношению к государству. Появление же самого термина обязано русскому министру барону фон Генриху Штейну (1757-1831 г.г.), который видел в местном самоуправлении активную форму участия граждан в управлении делами государства. Свою позицию по этому вопросу он изложил в «Прусском уложении об уставе городов», принятом в 1808 году.

В России термин «местное самоуправление» введен в оборот в 1885 г. Во второй половине XIX в. к местному самоуправлению относилось земское и городское самоуправление. В этот же разряд входило самоуправление национальных окраин. С точки зрения содержания местным самоуправлением признавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов, локального значения. Taк, М. А. Курчинский полагал, что самоуправление на местах представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом. А. Васильчиков называл самоуправлением «систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с соответствующими правами».

Н. И. Лазаревский утверждал, что «самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной

местностью и ее населением».

Подобной точки зрения придерживались В. П. Безобразов, Н. М. Коркунов, которые трактовали местное самоуправление как составную часть государственного управления. Определяя местное самоуправление в качестве части государственного управления, многие российские ученые и практики признавали, что управление это осуществлялось местными жителями.

В современной юридической, политической, исторической и иной литературе нет единого подхода к определению понятия местного самоуправления. Так, например, В. И. Фадеев считает, что «местное самоуправление» это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории». С. А. Авакьян утверждает, что с одной стороны «местное самоуправление это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения). В таком подходе отражены предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Однако этого недостаточно, поскольку в принципе любой уровень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность».

М. И. Пискотин дает краткое определение понятия «местное самоуправление», ограничиваясь тем, что «местное самоуправление»‘ это самоуправление граждан, населения сел, городов, поселков. Ими управляет не кто-то сверху, а они сами управляют своими местными делами». Местное самоуправление в любом государстве, как отмечает М. И. Пискотин, служит средством осуществления трех основных целей: 1)обеспечения децентрализации управления 2)развития демократических начал в решении вопросов местного значения 3)повышения эффективности в ведении местных дел.

Вообще принцип самоуправления, имеет в различных странах далеко не одинаковое содержание и значение. В Западной Европе можно встретить самоуправление трех типов:

— английского, наиболее широкого, захватившего и государственную власть;

—германского, составляющего совокупность из бюрократических и общественных элементов;

—французского, всецело подчиненного началу государственно-бюрократическому.

При всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, Л. Велихов, в своей книге «Основы городского хозяйства» выделяет некоторые

существенные признаки, свойственные местному самоуправлению и отличающие его от центральной правительственной власти:

«Во-первых, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного

самоуправления — власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью.

«Во-вторых, это — разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т.е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению. в той или иной форме это разграничение проводится повсеместно. Обычно к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства плюс те из общегосударственных дел, которые государство по закону возлагает на него.

В-третьих, это более или менее самостоятельные источники, средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав государственному управлению, раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач (местное обложение и т.п.).

В-четвертых, нельзя не указать и на территориально-ограниченный, выборный принцип ,который всегда сопутствует местному самоуправлению, хотя этот признак часто свойствен и центральной верховной власти (государственное самоуправление), а посему и не может

служить для разграничения двух понятий.

В настоящее время идет поиск оптимальных вариантов понятия «местное самоуправление». С. Ожегов, например, в толковом словаре так определяет семантическое значение этого слова: «1. Внутреннее, своими собственными силами управление делами в какой-нибудь организации, коллективе.

2. Право самостоятельного осуществления государственной власти или управления, предоставленное конституцией какой-нибудь части государства».Сходные понятия используются в разных европейских странах. Так, в Германии используется термин «selbstverwaltung» -самостоятельное управление, в Великобритании употребляют (в зависимости от уровня местной власти и смысла) понятие «selfgovernment» — самоуправление,»local self government»- местное самоуправление, «selfadministration»-местная

«Эталонное» определение местного самоуправления для современного демократического государства содержится в Европейской Хартии местного самоуправления. Где под местным самоуправлением подразумевается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках законов в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения» (ст.3,ч.1) Это определение не ограничивается правом органов местного самоуправления самостоятельно принимать решения, но подчеркивает реальную способность это делать. Это чрезвычайно важная черта в характеристике местного самоуправления, предполагающая, что о существовании местного самоуправления можно говорить лишь тогда, когда его правовая модель воплощается в жизнь.

Европейская Хартия местного самоуправления является одним из главных источников муниципального права европейских государств. Этот международный документ намечает пути развития местного самоуправления в современной Европе.

Содержащиеся в преамбуле Европейской Хартии принципы, определяют сущность местного самоуправления:

1)Органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя;

2) Право граждан участвовать в ведении государственных дел наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне;

3) Наличие облеченных реальной ответственностью органов местного самоуправления может обеспечить эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление.

В Конституциях современных государств закреплено и гарантированно местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Соответственно и Конституция Российской Федерации 1993 года определяет местное самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью» (ст. 130). Но более точной формулировки местного самоуправления наш основной закон не содержит. В России содержательное определение местного самоуправления впервые появилось лишь в Федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления», в которой местное самоуправление рассматривалось как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». (1 ст.)

Из этого определения логически следовало, что:

— местное самоуправление — это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местное сообщество;

— местного самоуправления направлено главным образом на решение вопросов местного значения. Однако такая ориентация не означала, что органы местного самоуправления могут игнорировать задачи, имеющие государственное значение. Но их решение следует осуществлять только в соответствии с законом или при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных или финансовых ресурсов;

— местное самоуправление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является самоответственность;

— местного самоуправления предполагает использование разнообразных форм прямого волеизъявления граждан (местные референдумы, собрания (сходы), муниципальные выборы и др.)

-обязательным элементом местного самоуправления является наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти. Таким образом, государство, признавало местное самоуправление в качестве самостоятельного и независимого уровня осуществления народом принадлежащей ему власти.

Новая редакция Федерального закона 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» еще более расширила дефиницию местного самоуправления: «местное самоуправление в Российской Федерации — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и(или)через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Принципиальное отличие новой трактовки состоит:

— в изменении роли населения в осуществлении местного самоуправления через введения союза «и». Новое понимание местного самоуправления предполагает, прежде всего, деятельность самого населения, а не органов местного самоуправления;

— в совместном решении населением я органами местного самоуправления вопросов местного значения, где органы власти организуют и обеспечивают условия для активного участия населения в осуществлении местного самоуправления. В этом случае население и органы местного самоуправления становятся партнерами в решении задач развития муниципального образования, где власть сотрудничает с гражданским обществом, не подменяя его. Тем самым местное самоуправление является как органом публичной власти, так и институтом гражданского общества.

Дата добавления: 2013-12-12 ; Просмотров: 2258 ; Нарушение авторских прав? ;

Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет

Понятие местного самоуправления.

Понятие и сущность местного самоуправления в Российской Федерации.

Принципы местного самоуправления.

Основные функции местного самоуправления.

Основные теории о сущности и природе власти местного самоуправления.

1. Понятие и сущность местного самоуправления в Российской Федерации.

В соответствии с 1 статьёй ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций.

Основной субъект местного самоуправления – местное население.

Формы осуществления: либо непосредственное, либо через органы.

Для чего в государстве учреждается местное самоуправление? Для решения вопросов местного значения. Это – основной смысл, назначение местного самоуправления.

Сущность местного самоуправления.

Местное самоуправление как институт в системе российского государства, как элемент системы российского государства. Подобная точка зрения основывается на статье 12 Конституции (в РФ как в государстве есть такой институт – местное самоуправление).

Местное самоуправление – обязательный элемент (неотъемлемый атрибут) современного демократического государства. На эту сущность особое внимание обращает преамбула Европейской хартии о местном самоуправлении, что любое демократическое государство обязано иметь местное самоуправление.

Местное самоуправление – это форма народовластия. На основе статье 3 Конституции (там указано, что народ – единственный источник власти).

Местное самоуправление – это одна из основ конституционного строя России. Такой вывод мы делаем на основе того, что главные нормы (статьи 3, 12) – закрепляются в первой главе Конституции.

Местное самоуправление есть средство обеспечивания децентрализации государственного управления.

Местное самоуправление есть средство для развития институтов гражданского общества.

Отличие государственной власти от муниципальной:

а) По характеру власти. Государственная – суверенная власть обладает признаком суверенитета, а муниципальная власть – подзаконная, она не обладает признаком суверенитета, то есть пределы действия муниципальной власти, его возможности определяются законами государства.

б) По сферам компетенции. Местная власти её сфера – это «вопросы местного значения», а государственная власть в свою компетенцию включает наиболее важные проблемы, вопросы, требующие общегосударственного, единого подхода в масштабах всего государства.

в) Источники финансовых средств. Каждый уровень власти наделяется собственными финансовыми источниками.

г) Территориальные границы действия власти. Государственная – на всей территории, на всех жителей. Муниципальная власть действует в границах муниципального образования. Действия и решения муниципальной власти обязательны только для жителей этого муниципального образования.

Статья 32 Конституции закрепляет право граждан на участие в управление делами государства, отсюда следует, что местная власть – это субъективное право гражданина на участие в местном самоуправлении. Каково содержание этого субъективного права гражданина. Прежде всего – это право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Анализ других положений законодательства позволяет дополнить: право на занятие должности муниципальной службы, право на обращение в органы местного самоуправления (с заявлением, обращением…), право на получение информации о деятельности этих органов…

С одной стороны – объективно существующий институт, с другой – субъективное право граждан.

Основные научные подходы к определению понятия «местное самоуправление»

Муниципальное управление

ТЕМА 1. Местное самоуправление в современной науке

Основные научные подходы к определению понятия «местное самоуправление»

Местное самоуправление — важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.

Понятие «местное самоуправление» рассматривается с различных позиций и трактуется в разных смыслах: в социально-философском — как вид социальной самоорганизации; в политико-правовом — как форма народовластия и способ решения гражданами вопросов местного значения; с функциональной точки зрения — как род профессиональной деятельности — управление. В то же время местное самоуправление — одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который в сочетании с принципом ее разделения, определяет систему управления демократического правового государства 29 .

В отечественной и зарубежной литературе до настоящего времени нет единого понимания местного самоуправления. В определении природы, сущности и основных характеристик данного явления следует обратиться к первоосновам понятия «местное самоуправление».

Существуют разные виды самоуправления, выделяемые в зависимости от того, кто, где, как и чем управляет. Самоуправление как способ, основанный на совместном решении людьми их общественных дел, присущ человеческому обществу со времен первобытно-общинного строя. Как социальный институт оно имело место даже в условиях абсолютной монархии XV—XVI вв. Так, черные волости, в отличие от поместных и вотчинных земель, управлявшихся приказчиками, ключниками, посельскими, «составляли самостоятельные общины и пользовались полным самоуправлением». Интересно отметить, что в начале XIII в. в России выходил даже специальный еженедельный журнал «Самоуправление», являвшийся фактом городского, сельского, земского и областного общественного управления.

Институт самоуправления применяется за рубежом, в том числе в развитых странах. Самоуправление трактуется как демократизация управления, обеспечивающая работникам возможность участвовать в процессе принятия решений, влиять на положение дел в компании. При этом демократизация общества не исключает самоуправления его частей, где в качестве каждой части может рассматриваться объект любого территориального деления. Ибо демократия — это, прежде всего и главным образом, есть контроль общества за властью, тогда как управление, а вместе с тем и самоуправление предполагает выполнение и других функций. Но в этом смысле местное самоуправление включает в состав своих функций как минимум контроль действий администрации.

Любая сложная система предполагает, уже в силу своего иерархического строения, наличие самоуправления: ее подсистемы испытывают на себе не только внешние управляющие воздействия, но и, в меру своей самостоятельности (автономии) или независимости от центра, вырабатывают сами определенные меры — внутренние воздействия.

Появление термина «местное самоуправление» относят к концу XVII в. После Английской буржуазной революции он отражал, прежде всего, состояние общества, которое управлялось с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников 30 . Понятие «самоуправление» в Англии трактуется как особенность организации английской внутренней государственной власти 31 .

При характеристике местного самоуправления используются различные понятия. Так, понятие «муниципалитет» происходит от латинского municipium (munis — тяжесть, тягота, бремя и capio или pecipio — беру, принимаю, что означает взять бремя на себя; управлять делами самостоятельно) 32 .

Не случайно, что термин «самоуправление» понимают по-разному в различных странах. В работах немецких ученых оно встречается как selbstverwaltung, иногда его заменяют английским slfgovernment, но чаще всего в английской и американской литературе используется термин local government, что означает местное самоуправление. Любопытно, что во Франции соответствующего термина не существует вообще, и он заменен там понятиями «децентрализация», или «муниципальная власть» (pouvoir municipal). Можно сказать, что во французской литературе применяется ряд понятий: les libertes locales, или местные свободы, выражение la decentralisation administrative — административная децентрализация и pouvoir local, означающее собственно местное самоуправление, хотя дословный перевод означает локальную или местную власть, но способы формирования этой власти населением на муниципальных выборах, а также функции, ею выполняемые, позволяют в известной степени рассматривать понятие pouvoir local и «местное самоуправление» как тождественные, однако это не означает, что между ними не существует различий 33 .

В европейской литературе наиболее распространенным определением термина «самоуправление» является определение Г. Еллинека: «Самоуправление— это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц» 34 .

В российской истории понимания термина «местное самоуправление» в первую очередь следует упомянуть таких исследователей данного явления, как А.И. Васильчиков, Н.И. Лазаревский, М.А. Курчинский 35 . В России сам термин «местное самоуправление» был введен в оборот в 1785 г. 36 Во второй половине XIX в. к местному самоуправлению относилось земское и городское самоуправление. В этот же разряд входило самоуправление национальных окраин. С точки зрения содержания, местным самоуправлением признавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов локального значения 37 . Так, М.А. Курчинский полагал, что «самоуправление на местах представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом» 38 .

А.И. Васильчиков дает несколько определений понятия «местное самоуправление» 39 . По его мнению, «самоуправление означает участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества; это участие в известном размере допускается во всех государственных организациях, и при самых централизованных формах правления. Местным жителям предоставляется все-таки весьма обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ведомства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления». По мнению А.И. Васильчикова, «самоуправление представляет собой систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления с соответствующими правами» 40 . Уточняя определение понятия «местное самоуправление», он отмечает, что «полное понятие о местном самоуправлении у тех народов, где оно действительно существует, сложилось из трех простых и непосредственных действий: раскладки податей, расходования земских сборов, о местном судах и расправе» 41 .

А.И. Васильчиков рассматривает местное самоуправление как один из видов управления. «Самоуправлением, — пишет он, — называется такой порядок управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — земскими обывателями» 42 .

Н.И. Лазаревский утверждал, что «самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением».

Наиболее известные в настоящее время зарубежные теоретики местного самоуправления И. Редлих и П. Ашлей определяют местное самоуправление как осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву (common law).

В Словаре русского языка СИ. Ожегова под понятием «управлять» понимается «направлять ход, движение; руководить действиями»; «самоуправление» же — «право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы, автономии».

Большая советская энциклопедия в качестве основного признака самоуправления выделяет принадлежность публичной власти населению или избирателям соответствующей территории, членам общественной организации, коллектива; самостоятельность в решении вопросов внутренней жизни; отсутствие органов, назначаемых извне.

Определение местного самоуправления в трудах ученых

В приведенном определении понятия местного самоуправления обозначены основные его признаки.

Во-первых, это разновидность публичной власти, которая установлена органами государственной власти в законах. Следовательно, введение местного самоуправления в обществе зависит от органов государственной власти, принимающих законы. Действительная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом центрального правительства, а с другой стороны – формой народовластия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению – возможность превращения своей воли в публичную власть[125]. Здесь прослеживается неразрывная связь органов государственной власти с местным самоуправлением, а также с жителями, которые составляют одну из его основ.

Во-вторых, наличие этой публичной власти, закрепленной в законе за жителями, дает им возможность осуществлять управление значительной частью государственных дел, реализовывать государственные функции в пределах границ соответствующего муниципального образования. Государственная власть доверяет жителям самостоятельно реализовывать часть государственных функций на местах, что способствует сближению центральной государственной власти с обществом. Иначе говоря, местное самоуправление выступает в роли пограничного института между государством и обществом, сближающим их интересы. А это важнейшее условие для обеспечения единого процесса управления в стране.

В-третьих, пределы властных полномочий жителей, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления ограничиваются территорией муниципального образования. Все решения, принимаемые при реализации различных форм осуществления местного самоуправления, действуют только в границах муниципального образования.

В-четвертых, публичная муниципальная власть принадлежит жителям и осуществляется ими непосредственно и через создаваемые ими органы местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления. Это очень важно, так как человек, сообщество людей составляют одну из первооснов местного самоуправления, являются основными субъектами отношений, возникающих при становлении, развитии и осуществлении местного самоуправления.

В-пятых, власть эта установлена законом и должна осуществляться в рамках закона.

Тем самым подчеркивается, что местное самоуправление осуществляется на основе действующего закона, но не исходя из целесообразности или каких-либо иных условий. Такой подход позволяет оградить местное самоуправление от внутреннего произвола и защитить от произвола государственных органов.

Осуществление публичной власти на местах должно быть подчинено только закону, который является главным нормативным актом, составляющим правовую основу местного самоуправления. Это означает, что и жители, проживающие в границах муниципального образования, и должностные лица местного самоуправления действуют и принимают решения только в соответствии с законом.

Закон выступает в качестве согласующего средства деятельности небольшого сообщества жителей с деятельностью всего общества. В федеральном законе, например, выражена воля большинства граждан общества. Местная публичная власть, выполняя эту волю, решает задачи не только местного значения, но и значительную часть задач общегосударственного масштаба (образование, здравоохранение, утилизация вредных отходов, часть социальных функций).

Такой подход обеспечивает установление единого правового поля в масштабе всей страны, способствует повышению уровня правовой культуры граждан и органов местного самоуправления, формирует реальную возможность для создания правового государства, развития основ народного представительства.

В-шестых, местное самоуправление как разновидность публичной власти имеет достаточную материально-финансовую базу в виде муниципальной собственности, местного бюджета, ценных бумаг и т. д., т. е. власть эта имеет материальную основу – базис. Она принимает решения и несет ответственность за свои действия своим имуществом. Объем реализации властных полномочий зависит во многом от объема материальных ресурсов. Реальность осуществления местного самоуправления зависит от состояния его материально-финансовой базы, т. е. от финансово-экономической основы.

При этом государственные функции реализуются, а задачи местного значения решаются на основе сочетания местных и общегосударственных интересов, без ущемления прав органов государственной власти, жителей и органов местного самоуправления.

Сочетание государственного и общественного в самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются следующие важнейшие задачи.

1. Исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и снижению управляемости в обществе, а также к разрушению государственности.

2. Создаются возможности для большей части людей принимать участие в управлении делами общества и государства.

3. Достигается единая цель – сохранение и укрепление государства и местного самоуправления.

4. Государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает соответствующие решения, которые согласуются с интересами людей.

5. Порождается общий интерес для граждан и государственных органов, сущность которого состоит в обустройстве жизни каждого человека и общества в целом.

6. Осуществление публичной власти преобразуется в единый созидательный процесс.

1.1. Понятие местного самоуправления в Конституции РФ и федеральном законодательстве

В Конституции Российской Федерации закреплена англосаксонская концепция местного самоуправления с отдельными элементами европейской континентальной концепции. При этом наличие элементов европейской континентальной концепции, с точки зрения теоретической, является малозначительным.

Конституция Российской Федерации не содержит отдельного полного определения понятия местного самоуправления. Признаки определения понятия содержатся в различных статьях Конституции РФ.

Статья 12 Конституции РФ установила, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Статья 130 (п. 1), усиливая это положение, устанавливает самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, а также в использовании триады полномочий (владение, пользование и распоряжение) относительно муниципальной собственности. Из Конституции РФ прямо вытекает положение о том, что население является обладателем муниципальной собственности, т. е. собственником муниципального имущества. Тем самым подчеркивается материальная основа власти, которая предоставлена населению муниципального образования. А возможности власти, ее сила и реальное воплощение обусловлены наличием собственности. Собственность способствует обособлению субъекта правоотношений, выделению его среди других субъектов, придает ему самостоятельность в действиях.

Для обеспечения самостоятельной деятельности, направляемой на решение задач местного значения, Конституция РФ наделила жителей правом на муниципальную собственность. Это один из главных критериев отделения власти муниципальной от власти государственной.

Вторым, не менее важным, критерием отделения муниципальной власти от государственной является то, что ст. 12, 131 (п. 1), 132 (п. 1) отделяют органы местного самоуправления от органов государственной власти как структурно, так и через компетенцию.

А. Структурное обособление установлено в ст. 12. Оно состоит в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Структурное обособление органов местного самоуправления выражено также в ст. 131 (п. 1) Конституции РФ через компетенцию населения. В ней прямо установлено, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Такой подход означает, что никто кроме населения не вправе вмешиваться в процесс создания структуры органов местного самоуправления. Хотя это спорный вопрос. Законодатель не предусмотрел такого механизма, который устанавливал бы порядок формирования населением, например, структуры исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления специальной компетенции. Можно только представить, каким образом в городе или районе население определяет структуру исполнительных органов местного самоуправления. Практически это невозможно сделать. Другое дело, что, например, жители, проживающие в пределах муниципального образования, формируют выборные органы местного самоуправления путем проведения выборов. Или, например, жители на сходе небольшого населенного пункта могут сформировать комитет территориального общественного самоуправления, или избрать старосту. Но жители не могут формировать структуру органов образования, здравоохранения и т. д. Следовательно, данная норма Конституции РФ действует избирательно, только относительно выборов в небольших муниципальных образованиях, где формируются на сходах какие-либо органы.

Такая норма требует уточнения. Ее целесообразно изложить, на наш взгляд, в следующей редакции: «Структура органов местного самоуправления общей компетенции определяется жителями, проживающими в пределах небольших муниципальных образований, самостоятельно». В противном случае эту норму можно было бы вообще исключить из Конституции РФ, так как она не реализуется на практике повсеместно. А лучше всего данное полномочие закрепить за представительным органом местного самоуправления.

Небольшое отступление по данному вопросу является важным в силу того, что Основной закон в данной части реализуется не в полном объеме.

Б. Конституция РФ отделяет органы местного самоуправления от органов государственной власти через осуществление самостоятельной компетенции первыми. Согласно ст. 132 (п. 1) Конституции РФ «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». В Конституции РФ делается акцент на то, что местное самоуправление «самостоятельно». Слово «самостоятельно» отнесено к институту в целом (ст. 12), к гражданам в решении вопросов местного значения (п. 1 ст. 130), к органам местного самоуправления (ст. 132) при установлении их компетенции.

Такие же нормы, а иногда и усиливающие положения об отделении органов государственной власти от местного самоуправления, содержатся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, и Конституция РФ, и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) установили все признаки англосаксонской концепции местного самоуправления, по которой местное самоуправление освобождается от реализации государственных функций.

Европейская хартия местного самоуправления основана на европейской континентальной концепции, по которой местное самоуправление задействовано на реализацию государственных функций. В свою очередь, европейская континентальная концепция основана на государственной теории самоуправления. Статья 3 Европейской хартии устанавливает, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею… действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения» . Публичные дела могут быть делами как государственными, так и местного значения. Очевидно, что согласно Европейской хартии местное самоуправление задействовано на осуществление государственных функций.

Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г., 2003 г.) устанавливают, что местное самоуправление задействовано на решении только задач местного значения, но никак не государственных. В Конституции РФ (п. 2 ст. 132) имеются нормы о возможной передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) этому вопросу посвящена гл. 4.

В соответствии с п. 2 ст. 19 наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами или законами Российской Федерации. Никакие другие нормативные акты по данному вопросу не могут быть приняты.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.), в отличие от аналогичного закона 1995 г., предусмотрен механизм передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Он состоит в следующем. Отдельные государственные полномочия могут быть переданы на уровень не ниже органов местного самоуправления муниципального района и городского округа на неограниченный срок либо на определенный период. Финансовое обеспечение этих полномочий осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам государством.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять также полномочия с помощью собственных материальных ресурсов по своему усмотрению, если таковые имеются.

В принимаемом федеральном законе, законе субъекта РФ о наделении отдельными государственными полномочиями в обязательном порядке должны быть установлены следующие положения:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) таким образом предпринята попытка приближения местного самоуправления к европейской континентальной концепции.

Как видно, понятия местного самоуправления, определенные Европейской хартией, и в законодательстве Российской Федерации, основаны на совершенно разных концепциях самоуправления.

Механическое удерживание земляных масс: Механическое удерживание земляных масс на склоне обеспечивают контрфорсными сооружениями различных конструкций.

Организация стока поверхностных вод: Наибольшее количество влаги на земном шаре испаряется с поверхности морей и океанов (88‰).

Поперечные профили набережных и береговой полосы: На городских территориях берегоукрепление проектируют с учетом технических и экономических требований, но особое значение придают эстетическим.

Общие условия выбора системы дренажа: Система дренажа выбирается в зависимости от характера защищаемого.