Меню Рубрики

Моя точка зрения о экологическом кодексе

Рассматриваются как отношения по охране окружающей природной среды, как отношения по использованию природных ресурсов, как отношения по обеспечению экологической безопасности и т.д. Изучите имеющиеся точки зрения и выскажите свое мнение по поводу того, что является предметом экологического права. Установите соотношение между категориями «экология» и «экологическое право», «экологическим правом» и «экологическим законодательством»

Термин «экология» (от греческого oikos —дом, жилище, место пребывания nomos — наука) был введен в научный оборот немецким ученым-биологом Эрнстом Геккелем в 1869 г. Экологией называлась наука об отношениях растительных и животных организмов друг к другу и окружающей их среде.

Обобщая огромный опыт человечества во взаимоотношениях с природой, можно утверждать, что на первых порах оно было взаимодополняющим, а впоследствии стало разрушающим.

В настоящее время под экологией понимается система научных знаний о взаимоотношениях общества и природы, живых организмов и среды их обитания, об охране окружающей природной среды.

Экологическое право является комплексной отраслью в системе российского права. Иногда ее называют суперотраслью. При оценке данной отрасли важно иметь в виду, что она включает в себя ряд самостоятельных отраслей права, признанных в таком качестве, — земельное, водное, горное, воздухоохранительное, лесное и фаунистическое.

Комплексный характер отрасли экологического права определен, однако, не этим обстоятельством, а тем, что общественные экологические отношения регулируются как собственными нормами, так и нормами, содержащимися в других отраслях российского права, включая гражданское, конституционное, административное, уголовное, предпринимательское, финансовое, аграрное и др. Процесс отражения экологических требований в этих отраслях права получил название экологизации соответственно гражданского права, уголовного права, предпринимательского права и т.д. Так, в главе 26 Уголовного кодекса РФ регулируется уголовная ответственность за экологические преступления. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит главу 8 — административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования. Налоговый кодекс РФ регулирует взимание экологических налогов.

С учетом комплексного характера рассматриваемой отрасли права встают два принципиальных вопроса: какие иные отрасли права должны регулировать экологические отношения и в какой степени? Эти вопросы существенны потому, что их решение предопределяет масштабы и эффективность экологической функции государства.

Общее правило, касающееся экологизации «иного» законодательства, регулирующего общественные отношения, затрагивающие экологические права и интересы общества, заключается в следующем. В соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. При этом Конституция устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Из этого конституционного положения следует вывод, что в процессе развития и совершенствования каждой отрасли российского законодательства законодательная власть должна предусматривать характерные для каждой из них правовые меры по обеспечению корректного отношения общества к природе с учетом интересов как самой природы в силу ее самоценности, так и человека, исходя, в частности, из необходимости и возможности обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду.

Что же мы понимаем под экологическим правом? Содержание этого понятия следует определить с позиций современной теории права и с учетом того, что право призвано послужить средством построения в России правового государства. При этом нужно принять во внимание ряд обстоятельств. В теории право рассматривается как совокупность правовых норм, общественных отношений и правовых идей. Рассматривая закон в качестве основного источника права, право в правовом государстве не может быть безразличным к содержанию закона. С этих позиций закон может быть правовым (если отвечает идеям права) и неправовым (когда он им не отвечает). То же следует сказать об иных источниках права — подзаконных актах. При этом имеются в виду некоторые фундаментальные подлинно правовые идеи — свободы, равенства и справедливости. Поскольку идея как основа права носит субъективный характер, она обладает лишь властью авторитета. Поэтому право включает в качестве своего элемента идею, получившую нормативное закрепление.

Роль права как регулятора поведения реализуется через воздействие правовых норм на конкретные общественные отношения, образующие предмет данной отрасли.

Формирование экологического права как комплексной отрасли наложило отпечаток и на механизм действия его норм. Основными его элементами являются экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, лицензирование, экономические меры, сертификация, аудит, контроль, а также применение мер юридической ответственности, предусматриваемых трудовым, административным, уголовным и гражданским правом.

Таким образом, под экологическим правом понимается совокупность основанных на эколого-правовых идеях норм, регулирующих общественные отношения собственности на природные ресурсы, по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности, по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц и конкретных правоотношений в данных сферах.

Таким образом, экология и экологическое право соотносятся следующим образом: экология есть то, что призвано защищать экологическое право.

Экологическое право как одна из отраслей российского права представляет собой систему норм экологического права, принципов и особенностей правового регулирования экологических отношений, основных институтов экологического права, государственного регулирования экологических отношений, прав собственности на природные ресурсы, юридической ответственности за экологические правонарушения и др.

Экологическое право как наука — это система научных знаний об экологическом праве как отрасли права, его предмете, методе, принципах правового регулирования экологических отношений, истории развития, его основных институтах, сравнительно-правовой анализ зарубежных стран.

Экологическое право как научная дисциплина представляет собой систему знаний о правовом регулировании взаимодействия человека и общества с окружающей средой, обязательных к изучению в соответствующих учебных заведениях, в первую очередь, юридических.

Рассмотренные три системы экологического права как отрасли права, как науки и как учебной дисциплины совпадают. Она делится на Общую, Особенную и Специальную части.

В Общей части экологического права содержатся институты и положения, которые имеют значение для всего экологического права:

  • — предмет и методы в экологическом праве;
  • — источники экологического права;
  • — экологические правоотношения;
  • — право собственности и иные права на природные ресурсы;
  • — право природопользования;
  • — государственное регулирование природопользования и охраны окружающей среды;
  • — экологическая экспертиза;
  • — экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды;
  • — юридическая ответственность за нарушение экологического законодательства.

К Особенной части относится правовое регулирование использования и охраны земель, вод, атмосферного воздуха, недр, лесов, животного мира, особо охраняемых природных территорий и объектов, правовое регулирование обращения с опасными радиоактивными веществами и твердыми отходами, особо охраняемых территорий, лесного фонда, водного фонда и др.

Специальная часть экологического права посвящается основным чертам международной правовой охраны окружающей природной среды, сравнительно-правовому анализу отечественного и зарубежного экологического права.

Под источником экологического права понимаются нормативно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в области взаимодействия общества и природы. Чтобы служить источником экологического права документ должен отвечать следующим требованиям: иметь объективно выраженную форму — закон, указ Президента, постановление Правительства и т.д.; должен быть принят уполномоченным органом; должен быть официально опубликован.

Источникам экологического права присущ ряд особенностей. Источники экологического права относятся к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, эколого-правовые нормы устанавливаются на обоих уровнях.

Еще одна особенность данной отрасли в том, что экологические нормы могут относиться к разным отраслям права.

Экологическое законодательство это — совокупность законов, которые регулируют отношения, образующие предмет экологического права. Основываясь на этих критериях, совокупность законов можно разделить на две группы: законодательство об окружающей среде и природоресурсное законодательство. Объектом первой группы является окружающая среда в целом, во втором — отдельные природные ресурсы, право собственности на природные ресурсы.

Основы права собственности на природные ресурсы определены Конституцией РФ. В законодательстве об окружающей природной среде закрепляются специфические черты и формы собственности на конкретные природные ресурсы, а также особенности механизма реализации правомочий собственника земли, вод, недр, лесов и т.д.

Под правом собственности на природные ресурсы в субъективном смысле слова понимается совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению землей, водами, лесными ресурсами и др. объектами собственности.

Находящиеся в собственности природные ресурсы используются собственником свободно, по своему усмотрению. Но это право не абсолютное. Право собственности ограничивается общественно значимыми интересами, т.е. собственник имеет право свободно пользоваться принадлежащими ему природными ресурсами, если это не наносит вреда окружающей природной среде.

Собственник обязан в законодательном порядке обеспечить рациональное использование принадлежащих ему природных ресурсов

К идее разработки экологического кодекса надо относиться серьезно, компетентно, со знанием дела, чтобы не породить очередных разочарований общества в возможностях решения социально-экономических и экологических проблем с помощью закона. По-видимому, кодекс должен отличаться от простого закона не только формой и названием, но и качественно иным содержанием, тем более, что в России все федеральные законы – и кодексы, и иные законы – имеют равную юридическую силу в соответствии с постановлением и позициями Конституционного Суда РФ.

Отрицательный или, скорее, нейтральный опыт в Российской Федерации уже был. В Республике Башкортостан в начале 1990-х гг. был принят Экологический кодекс, почти полностью повторивший содержание Закона об охране окружающей природной среды, за исключением норм об участии органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды. Правда, для внедрения его положений в жизнь было сделано в республике немало, но это было обусловлено не содержанием и формой этого нормативного правового акта, а его организационной, экономической и даже идеологической (в смысле пропаганды его предписаний, повышения требовательности к исполнению) государственной, общественной и научной поддержкой, системой обеспечения требований.

Конечно, принятие нового большого акта обычно сопровождается неким всплеском общественной активности, которая постепенно замирает, затухает как круги на воде от брошенного в нее камня и все возвращается в прежнее состояние. Поэтому надо взвешивать все плюсы и минусы принятия нового законодательного акта, имея в виду возможности активизации применения закона не столько с помощью его обновления, сколько иными способами привлечения внимания к решению проблем.

Оно может инициироваться путем проведения парламентских и иных публичных слушаний, принятия актов президента, правительства и иных подзаконных актов, создания при необходимости межведомственных и координационных комиссий, подключения СМИ, Общественной Палаты РФ к реализации законодательных предписаний (например, к борьбе с самовольным захватом земельных участков, к проверке осуществления режима использования водоохранных зон, состояния скотомогильников в местах питьевого водозабора, обнаружению владельцев затопленных судов). Опора лишь на текст нового закона приводит в случае его неисполнения к его дискредитации и дальнейшей пассивности и апатии граждан. Поэтому не может быть серьезным довод об экологическом кодексе как о простой новой точке отсчета природоохранной деятельности, регулируемой правом, если им не предусматривается качественно новый механизм природоохранного управления и контроля.

Российский законодатель и эколого-правовая наука отвергли по указанным причинам федеральные законопроекты об экологической культуре и экологическом образовании, об экологической безопасности и об экологическом контроле. Они не были одобрены ввиду отсутствия в них новых механизмов установления и обеспечения соответствующих правоотношений, новых полномочий, прав и обязанностей субъектов этих правоотношений, новых предметов правового регулирования по сравнению с уже существующими. Исключительно для провозглашения целей, программ, задач, утверждения научных доктрин законы не пишутся, они должны создаваться для регулирования важнейших общественных отношений, а научные концепции и доктрины кладутся в основу формулирования правовых норм и конкретных предписаний, что является аксиомами профессиональной юриспруденции и законодательной техники [1] .

Приступая к составлению экологического кодекса, надо определяться с тем, как поступить с шестью традиционными природоресурсными кодексами и законами. Если все их собрать под крышу нового кодекса под названием «экологический», то получится громоздкий закон, впитывающий тысячи статей природоресурсного законодательства, который превзойдет по объему четыре части ГК. Пользоваться им будет при всей его компактности достаточно затруднительно. Если попытаться выбирать из природоресурсных законов их чисто природоохранные нормы, то их трудно порой отделить от остальных, а отделенные от норм, регулирующих рациональное природопользование, они станут во многом схоластическими, идеалистическими, не реальными.

Примером проблем отделения охраны окружающей среды от природопользования могли служить проводившиеся в недавнем прошлом раздельно государственные экологические экспертизы по поводу охраны окружающей среды и по поводу природопользования в разных федеральных службах – Ростехнадзоре и Росприроднадзоре. Многие заказчики предпочитали представлять материалы на экспертизу в оба органа, чтобы не быть впоследствии заблокированными со стороны конкурентов и коррупционеров.

При формировании экологического кодекса придется определяться с тем, как поступать с десятками федеральных природоохранных законов, таких как ФЗ о радиационной безопасности населения, ФЗ об особо охраняемых природных территориях, ФЗ об экологической экспертизе, ФЗ об отходах, Федеральный закон от 23.05.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» [2] и другие, с сотнями постановлений Правительства РФ, утвердивших, например, положения о биосферных заповедниках, о заказниках федерального значения, о государственной экологической экспертизе, как быть с тысячами иных подзаконных актов.

Придется также тщательно взвешивать состояние и судьбу подзаконных актов, нормы которых можно переводить, а можно и не переводить (и даже отменять либо не отменять) в ранг закона. Например, важнейшее значение имеют постановления Правительства РФ, регулирующие порядок перевода лесных площадей в нелесные, рекультивации земель, возмещения потерь сельскохозяйственного производства при загрязнении либо изъятии земель.

В декабре 2004 г., например, требования ряда подзаконных актов были удачно объединены в ФЗ о переводе земель. Но это в одном, не слишком крупном федеральном законе и только по одному вопросу. А их сотни. Разумеется, их систематизация в виде кодификации целесообразна, но наступило ли для этого подходящее время, связанное с замедлением, упорядочением реформ и стабилизацией социально-экономических процессов, готов и способен ли для этого юридический аппарат федеральных органов исполнительной власти?

Конкретное обсуждение некоторых проблем подготовки экологического кодекса обусловливает составление концепции и обоснование качественно нового закона. Придется определяться, наконец, с правовым наполнением понятий устойчивого развития, охраны окружающей (природной?) среды и экологической безопасности, с целевым назначением платежей за природопользование (компенсационные? восстановительные? фискальные?), соотношением кадастров природных ресурсов и расположенных на них объектов иной недвижимости.

Надо разбираться с организацией и закреплением в праве системы и функций экологического управления, с подчиненностью органов экологического контроля (которых на федеральном уровне оказалось несколько после того, как независимых не было ни одного), с включением в него их территориальных органов и учреждений, органов субъектов РФ, муниципальных образований и органов местного самоуправления.

Работа назревшая, кропотливая, большая, но необходимая для нового головного акта в области охраны окружающей среды и организации рационального природопользования. Ее можно осуществлять последовательно, профессионально, шаг за шагом, экспериментируя, апробируя на практике, или рывком, решительно, в продолжение длительного времени исправляя впоследствии неизбежные при этом законодательные просчеты и недостатки.

За каждым из этих обозначенных, названных и многих иных вопросов видятся значительные крупные проблемы, предполагающие концептуальные теоретические и практические подходы и решения. Если составлять концепцию и обоснование качественно нового закона в виде экологического кодекса, то надо учесть состояние развития природоохранного законодательства в нашей стране, инвентаризировать уровень применения его предписаний, творчески использовать положительный и отрицательный зарубежный опыт.

Одновременно надо подводить итоги дискуссий о соотношении экологического права и гражданского права, стимулах и пределах внедрения имущественных отношений в охрану окружающей среды и в природопользование. Классической представляется западноевропейская формула, помещенная в ст. 129 ГК, согласно которой природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах. Эти формулы перекочевали в ЗК, ВК и ЛК, в иные природоресурсные законы.

Читайте также:  Сколько стоит лазерная коррекция зрения в германии

Не менее важен учет положения ч. 2 ст. 36 Конституции о том, что владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы других лиц (это положение воспроизведено и в ст. 209 ГК). Вышеизложенные соображения подводят к необходимости ответов на вопросы – кому и зачем нужен экологический кодекс?

Если, следуя моде, он предназначается для изображения новых реформ, для показа бурного правотворчества и движения вперед, для отчета в законопроектной деятельности, то вряд ли эта идея соберет много сторонников. Жить по пословице «наше дело прокукарекать – а там хоть не рассветай» не пристало провозглашенному правовому государству в период наличия экологических и социально-экономических проблем, преодоления системного кризиса. Новый закон обходится обществу и морально, и экономически достаточно дорого, надо дорожить его подготовкой и принятием.

Сделать подготовку и принятие качественно нового головного экологического закона в виде экологического кодекса новой вехой в систематизации экологического законодательства путем его кодификации, переломным моментом в отношениях общества и природы – дело благородное, перспективное, требующее мобилизации общественных, научных, профессиональных сил и средств, рассчитанное на признание и благодарность не только нынешнего, но и будущих поколений.

При этом целесообразно определиться с формами систематизации экологического законодательства – учетом, кодификацией, консолидацией, инкорпорацией или иными способами формирования массива предписаний в новом акте. Настоящая наука, как и общественность, и иные элементы гражданского общества, должны уметь говорить иногда властям «нет», но если они умеют только это, то они не очень отвечают своим предназначениям. Конструктивность науки, средств массовой информации, деятельности общественных объединений заключается в анализе ситуации, обобщении плюсов и минусов предложений, того или иного решения, формулировании собственных инициатив, активном собственном подключении к удовлетворению общественных запросов и решению наиболее актуальных проблем путем собственного участия.

Повышение эффективности права в регулировании отношений природопользования и охраны окружающей среды в период рыночных реформ, умелое сочетание публичных и частных способов воздействия на загрязнителей при формировании гражданского демократического общества, учет традиционных и внедрение новых способов хозяйствования являются одними из главных проблем модернизации современного экологического права и законодательства. С этих позиций обсуждение проблем формирования экологического кодекса может оказаться полезным.

Моя точка зрения о экологическом кодексе

Точка зрения: Природа и право

Государства стараются совершенствовать экологическое законодательство. Так, в США одно время велись бурные дискуссии о необходимости введения прямого федерального налога на выбросы углекислого газа. В ФРГ поэтапно принимается «энергоклиматический пакет», главной целью которого является сокращение к 2020 г. парниковых газов на 36%. Цивилизованная Европа увлечена поглощением экологически чистых продуктов. А мэр Лондона, например, пытается заставить горожан ездить по центру города только на велосипедах и делает непомерно высокой плату за въезд в Вестминстер на автомобиле. Девелоперы стараются строить экологически чистые дома — из древесины, выращенной в благополучных районах, и без использования искусственных материалов.

В России забота об экологической безопасности жизни не приобрела таких масштабов, и гражданам приходится беспокоиться о себе самостоятельно, организуя публичные акции с надеждой привлечь внимание к проблемам окружающей среды. Ведь некомфортно жить, когда по соседству трубы выпускают столбы дыма, содержащего превышающие все предельно допустимые концентрации вредных веществ (зачатую превышены и нормативы допустимых физических воздействий: количество тепла, уровни шума, вибрации, излучения, напряженности электромагнитных полей). Или когда в местах, образующих легкие города, вдруг исчезают все деревья — и за это никто не несет ответственности.

Конечно, в России уделяется внимание экологическим вопросам. Идет разработка системы природоохранного и экологического законодательства для установления полноценной системы нормирования допустимого воздействия на окружающую среду. Минприроды к осени этого года намерено разработать и представить на рассмотрение Госдумы Экологический кодекс РФ, который установит единые правила игры для власти и для предпринимателей, что позволит и обеспечить защиту природных ресурсов, и соблюсти интересы бизнеса.

Действия более чем своевременные — в России в последнее время участились сообщения об экологических проблемах. Практически весь промышленный фонд РФ построен в советскую эпоху, доля износа составляет до 70%, что, конечно, не может не влиять негативно на экологическую обстановку. Увеличилось и количество обращений в юридические фирмы, специализирующиеся в том числе на вопросах экологического права.

Причины очевидны. Экологическое право традиционно относится к сложным отраслям. Помимо федерального законодательства действует огромное количество подзаконных нормативных актов, и все равно многие вопросы остаются за рамками регулирования, что позволяет трактовать право двояко. В результате страдают природопользователи, к которым относятся практически все, начиная от индивидуальных предпринимателей и заканчивая атомными и электростанциями.

Кроме того, в последнее время наметилась негативная тенденция: экологическое право превращается в механизм влияния на бизнес-структуры. К сожалению, хотя целями разного рода «акций протеста» провозглашаются заботы о природе, на самом деле речь зачастую идет об экологическом рейдерстве, в результате которого возможен даже передел рынка. Повышенное внимание к экологическим аспектам бизнес-деятельности снижает риски возможных притязаний в первую очередь со стороны конкурентов, готовых идти на разные меры, в том числе и на заказ проверок.

Кто в зоне риска

Мелкие и средние предприниматели по причине комплексности и сложности природоохранных требований не в силах самостоятельно разобраться во всех нормах. К специалистам они не обращаются. Поэтому их бизнес становится кормушкой для проверяющих, даже когда никаких правонарушений не происходит. Крупный же бизнес, нередко допускающий экологические правонарушения, игнорирует потенциальную опасность нерешенности вопросов по экологии. Как показывает практика, превратиться в мишень со стороны природоохранных ведомств и общественности достаточно легко. А вот отстоять честь и репутацию даже в суде совсем не просто.

Да и санкции за экологические правонарушения внушительны. Конечно, в России пока редки штрафы, как в Европе и США. Например, в 2004 г. компания «Мобил» выплатила штрафов и компенсаций за экологический ущерб в размере $5,2 млрд. Указанная сумма состояла из уплаты штрафа, расходов на проведение восстановительных работ и обеспечение питьевой водой жителей населенных пунктов, оказавшихся в зоне постоянного девятилетнего разлива нефти в притоки реки Сан-Хуан.

В России суммы тоже достаточно серьезны и исчисляются цифрами с шестью нулями. Помимо имущественной ответственности предусмотрены дисциплинарная, административная и уголовная ответственность. В ряде случае отвечать придется не только рублем, но и приостановкой деятельности предприятия сроком до 90 суток. Размер убытков в таком случае может быть просто катастрофическим.

Так, в настоящее время идет процесс в Арбитражном суде Иркутской области по иску Росприроднадзора, требующего приостановить деятельность Байкальского целлюлозно-бумажного комбината в связи со сбросом в озеро Байкал загрязняющих веществ.

Такие крупные предприятия все-таки принимают меры к тому, чтобы производство не приостанавливалось. А вот более мелкие не всегда могут устранить основания приостановления. В 2007 г. в Томской области была приостановлена работа АЗС до получения результатов государственной экологической экспертизы. Убытки компании составили более 25 млн руб.

Основания привлечения к уголовной ответственности тоже достаточно широки. Например, к ним относятся и незаконная рубка (т. е. рубка без разрешения), и повреждение до степени прекращения роста деревьев в крупном размере.

Как показывает практика, намного выгоднее создать на предприятии систему (и технологическую, и юридическую), не допускающую негативных финансовых и репутационных последствий. Даже если недостаточно средств для создания экологически безопасного производства, при помощи грамотной юридической защиты можно значительно снизить риски и негативные последствия для самого предприятия.

Например, если произошло экологическое правонарушение (разливы нефти, мазута), нередко в такие моменты предприятие принимает меры к ликвидации последствий, абсолютно не заботясь о документальном подтверждении понесенных затрат. Но именно в таких случаях необходимо все действия обосновывать финансовыми и юридическими документами. Тогда можно рассчитывать, что контролирующие органы впоследствии могут уменьшить размеры штрафов. Споры в отношении определения размера платы за негативное воздействие на окружающую среду относятся к наиболее частой категории споров, и при грамотной подготовке позицию предприятий практически всегда удается отстоять, снижая суммы на возмещение ущерба в десятки раз.

Но даже в том случае, если деятельность предприятия не приводит к катастрофам, следует уделять внимание экологическому законодательству. Каждое предприятие обязано иметь соответствующую нормативно-разрешительную документацию по природоохранной деятельности, например разрешения на выбросы вредных веществ, в том числе в размерах, превышающих установленные законодательством пределы, нормативы образования отходов и лимитов на их размещение (их перечень зависит от специфики предприятия). Ведь практически все действующие предприятия подвергаются проверкам — и каждое причиняет вред окружающей среде не только в пределах допустимых норм, но и свыше таковых.

Это касается не только металлургических, химических производств, предприятий, занимающихся транспортировкой мазута и нефти. В том числе и строительных организаций, организаций, занимающихся перевозками и производством (не только экологически вредных производств), магазинов. В ходе осуществления любых видов предпринимательской деятельности образуются отходы: использованная офисная бумага, канцелярские принадлежности, картриджи, мусор, лампы. Все эти отходы подлежат утилизации. Казалось бы безобидные люминесцентные лампы являются отходами 1-го (самого высокого) класса опасности.

А поскольку перечень объектов, подлежащих государственному экологическому контролю, довольно широк, под проверки экологов подпадают практически все предприятия и организации вне зависимости от отраслевой и ведомственной принадлежности. И даже в том случае, если вид деятельности прямо не поименован в федеральном законе «Об охране окружающей среды» (или в соответствующих методических рекомендациях), это не означает, что предприятие освобождается от уплаты за негативное воздействие на окружающую среду (что подтверждено Высшим арбитражным судом РФ). Платить надо даже тогда, когда у предприятия отсутствует прибыль или его деятельность является убыточной.

К слову, внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде. Отвечать придется по полной.

В последнее время про экологию вспоминают и при принятии решения о приобретении активов. Экологический аудит (наряду с юридической и финансовой проверкой) является обязательной частью проверки чистоты сделки (due diligence). Проверяется, вносило ли предприятие плату за негативное воздействие на окружающую среду, соблюдало ли все предписания контролирующих органов, каково состояние природоохранного и технологического оборудования.

Сейчас даже банки оценивают экологическое состояние предприятия, чтобы снизить риск невозврата кредитов, получив более достоверную картину о финансовом состоянии заемщика. Предприятие, не соблюдающее природоохранные нормы и правила, рискует не получить кредиты международных банков. Возможны в данном случае и проблемы при размещении ценных бумаг на международных валютных биржах либо при осуществлении поставок продукции на зарубежные и международные рынки по причине несоответствия предприятия или продукта международным экологическим стандартам.

Глеб Фетисов: Экологический кодекс нужен. Вопрос лишь в том, под чью диктовку он будет написан?

Вне зависимости от формата очередной встречи премьер-министра с промышленным лобби по экологической тематике, всё неизменно заканчивается жарким спором: «Нужен или нет России экологический кодекс? И под чью диктовку он будет написан – экологов или промышленников?»

18 июня Дмитрий Медведев в Иркутске встретился с членами Экспертного совета при правительстве по вопросу экологической реформы. Сразу же выяснилось, что основные экологические противоречия между зелеными и промышленниками так и не урегулированы, несмотря на поручения правительства, лично премьера, запросы со стороны общества. Лоббисты стоят на своем – упростить экологическое регулирование для предприятий, до минимума снизить возмещение ими вреда, нанесенного окружающей среде.

Министерству природных ресурсов и экологии ближе позиция экологов: если предприятие нанесло вред природе и населению, оно должно за это заплатить из своего кармана.

На встрече в Иркутске промышленное лобби попыталось завернуть законопроект о технологическом нормировании промышленной нагрузки. Суть его такова. Чем выше воздействие предприятия на окружающую среду, тем значительнее наказание рублем. Правила игры прописываются непосредственно в законе и едины для всех.

Лоббистам эта идея не понравилась. Их предложение – никаких единых стандартов и штрафов. Все отдать на откуп региональным властям – типа, как они договорятся с промышленниками, так и будет. Договорятся о штрафных санкциях за нанесение вреда экологии, — хорошо. Договорятся никого не штрафовать — еще лучше! Железная логика. По сути, предлагается перевести отношения между промышленниками и органами власти в тень, отказавшись от публичности, единых норм регулирования. Питательная среда для коррупции и злоупотреблений в сфере экологии!

Встреча с Экспертным советом закончилась, как обычно, декларацией обеих сторон о намерениях. Премьер предложил приостанавливать деятельность предприятий-нарушителей за нанесение существенного вреда окружающей среде. Правда, только в тех случаях, когда на это будет дана санкция суда. Но этот механизм может быть реализован и сейчас, не дожидаясь поддержки премьер-министра. Другое дело, что он в принципе трудно реализуем, поскольку промышленное лобби умеет находить общий язык с представителями Фемиды. Да и судья сто раз подумает, приостанавливать работу предприятия-нарушителя (даже на основании железобетонных фактов), если своим решением он оставит без работы на какой-то срок сотни или тысячи заводчан.

Позиция «Альянса Зеленых» остается неизменной. Экологический кодекс нужен. Но готовиться он должен при непосредственном участии Российской академии наук, авторитетных экологических организаций, признанных экспертов. Нужен баланс интересов бизнеса и общества.

« С моей точки зрения, ни один промышленный проект не может быть реализован без предварительной экологической экспертизы. И не какими-то левыми, малоизвестными экологами, а влиятельными, всеми признанными зелеными организациями » , говорит Глеб Фетисов. « Необходимо законодательно понуждать владельцев промышленных предприятий сокращать выбросы вредных веществ в атмосферу. И не на доли процентов (в пределах статистической погрешности), а в разы. Зримо! Нравится ли это промышленникам или нет. Внедрение зеленых технологий – непреложное условие, основа основ экологического кодекса.

Мы поддерживаем Минприроды в их трудной борьбе за принятие законопроекта о технологическом нормировании промышленной нагрузки. Как и министр природных ресурсов Сергей Донской, мы считаем этот проект действительно долгожданным и неудобным для предприятий-загрязнителей » .

Партия «Альянс Зеленых» настаивает на принятии проекта закона в ближайшие месяцы – в сентябре-октябре 2013 года. Чем быстрее он будет принят, тем меньше вреда успеют нанести природе владельцы грязных производств.

Проблемы и задачи экологического кодекса *

Боголюбов С.А., заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации.

Статья посвящена проблемам систематизации и кодификации экологического законодательства с точки зрения оценки повышения его эффективности.

Ключевые слова: экологическое законодательство, Экологический кодекс, кодификация, правотворчество.

The article is devoted to the problems of systematization and codification of environmental legislation from the viewpoint of evaluation of improvement of efficiency thereof.

Key words: environmental legislation, Environmental Code, Codification, law-making.

Если составлять концепцию и обоснование качественно нового закона в виде Экологического кодекса, то надо прежде всего учитывать состояние развития природоохранного законодательства в стране, инвентаризировать уровень применения его предписаний, творчески использовать зарубежный опыт.

Идея разработки Экологического кодекса в России возникла в последней четверти XX в. Заведующий кафедрой Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова профессор В.В. Петров в 1980-х годах предложил создать Экологический кодекс страны, где были бы сформулированы основные и конкретные предписания природоохранного (экологического) права .

Читайте также:  Восстановление зрения по норбекову или жданову

Статья В.В. Петрова «Экологический кодекс России (к принятию Верховным Советом Российской Федерации Закона «Об охране окружающей природной среды»)» включена в информационный банк согласно публикации — «Экологическое право», 2009, N 2/3, Специальный выпуск.

См.: Петров В.В. Экологический кодекс России: к принятию ВС РФ Закона «Об охране окружающей природной среды» // Вестн. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1992. N 3. С. 3 — 13.

Тогда же разгорелись и позднее продолжались (не закончившиеся окончательно и сегодня) жаркие дискуссии о названии отрасли права и законодательства, об учебной дисциплине для юридических вузов; эти дискуссии проецировались и на название головного кодифицированного акта в этой сфере общественных отношений.

Предлагались тогда «природоохранное», «природоохранительное», «природоресурсное», «природоресурсовое» право, законодательство «об охране природы», «об охране окружающей природной среды», «право окружающей среды» и др. Отдел нашего института именовался тогда отделом законодательства об охране природы и земельного, лесного, водного, горного законодательства.

В то время применялся Закон РСФСР 1960 г. «Об охране природы в РСФСР», еще ранее подобные законы были приняты в Латвийской, Литовской, Эстонской ССР. Затем аналогичные законы были приняты в Украинской, Грузинской и других союзных республиках. Ими обозначались направления политики, формы и виды природопользования, объекты охраны, необходимость природоохранного просвещения, основы деятельности общественных объединений и юридической ответственности в области охраны природы. Термин «экология» в них не использовался.

Несмотря на излишнюю декларативность, эти законы сыграли свою позитивную роль и заняли достойное место в становлении природоохранного законодательства в нашей стране. Принятый в США спустя десять лет, т.е. в 1970 г., аналогичный закон был подкреплен общественными движениями, многочисленными иными законами и подзаконными актами, прежде всего об экологической информации, о возможности исков в области охраны окружающей среды, и стал переломным моментом в организации охраны природы в США.

В нашей стране в конце концов возобладало наименование «экология», которое вошло в Конституцию Российской Федерации 1993 г. (упоминаясь в ней пять раз — см. ч. 2 ст. 41, ст. 42, п. «е» ст. 71, п. «д» ст. 72, п. «в» ч. 1 ст. 114), стало научной специальностью для защиты кандидатских и докторских диссертаций, обозначением кафедр юридических высших учебных заведений и подразделений научных учреждений, в том числе Института законодательства и сравнительного правоведения, Института государства и права РАН и др.

См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679, от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ, от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ, Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ // Российская газета. N 237. 1993. 25 декабря; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996. N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 30. Ст. 3745; 2007. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2009. N 1. Ст. 1; 2009. N 1. Ст. 2.

В январе 1988 г. было принято решение о создании Государственного комитета СССР по охране природы и подготовке Закона Союза ССР «Об охране природы в СССР» в соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». В большую комиссию по его разработке, возглавляемую Председателем Госкомприроды СССР и Министром юстиции СССР, вошли представители РСФСР, Украинской ССР и ряда других союзных, а также автономных республик, регионов, руководители министерств и ведомств, интересы которых в области природопользования, как оказалось, явно не совпадали. Обсуждение, увязка и согласование их предложений затянулись на годы.

Не раз обсуждались названия законопроекта (несмотря на то, что они были обозначены в упомянутом Постановлении) и варианты решения природоохранных проблем на большой комиссии, но даже после их одобрения комиссией они отвергались в Правительстве СССР, где свои позиции лоббировали союзные министерства энергетики, химической промышленности, цветной и черной металлургии, мелиорации и водного хозяйства, другие гиганты индустрии, отстаивавшие свои ведомственные интересы, не совпадающие с общими, природоохранными общественными запросами.

Рабочую группу по подготовке законопроекта в 1990 г. составили начальник юридического отдела Госкомприроды СССР Г.И. Осипов, профессора И.Ф. Панкратов, Р.Д. Боголепов, М.М. Бринчук; группу было поручено возглавить мне. О.С. Колбасов и В.В. Петров, не получив поддержки своим предложениям у руководства Госкомприроды СССР (Н.Н. Воронцова), довольно скоро группу покинули.

Бурное десятилетие перестройки отложило развернутую дискуссию об Экологическом кодексе, сосредоточив внимание на принятии вышеуказанного союзного комплексного природоохранного законопроекта . Но принять его не успели, несмотря на почти полную готовность, — Союз ССР в декабре 1991 г. был распущен.

См.: Колбасов О.С. Закон об охране природы: необходимость и сущность // Хозяйство и право. 1989. N 4. С. 33 — 42; Боголюбов С.А., Колбасов О.С. Закон об охране природы в СССР. Каким ему быть? М.: Издательство юридической литературы, 1991; Петров В.В. Проект Закона СССР об охране окружающей природной среды // Вестн. Моск. ун-та. 1990. N 1. С. 12 — 21.

Одновременно в течение 1991 г. в Комитете по экологии (В.П. Ворфоломеев) и в Высшем экологическом совете (В.В. Петров) Верховного Совета РСФСР шла активная подготовка соответствующего законопроекта РСФСР. 19 декабря 1991 г. Верховным Советом РСФСР был принят Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» .

См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457. Утратил силу.

См. также: Петров В.В. Закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды»: концепция и механизм реализации // Государство и право. 1992. N 1. С. 73 — 84.

Разговор об Экологическом кодексе время от времени возникал и позднее, в частности в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, в Комиссии по экологической безопасности Совета Безопасности РФ, в Научно-консультативном совете при Совете Безопасности РФ, в Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, в других федеральных органах исполнительной власти.

Поскольку мне довелось быть членом Научно-консультативного совета при Совете Безопасности РФ и экспертных советов при Комитете по экологии и в Комитете по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы РФ, то нередко приходилось участвовать в беседах о нем и обычно опрашивать собеседников, инициирующих Экологический кодекс.

Мои вопросы сводились к тому, что в нем будет нового и чем он будет отличаться от действующего Закона об охране окружающей природной среды. Будет ли он сводом всех экологических, включая природоресурсные, законов либо будет выделять, вычленять из них собственно природоохранные положения? Ответы «околоэкологических» неспециалистов бывали обычно глубокомысленными, публицистичными, аморфными, не очень конкретными, но с этой идеей часть российской элиты время от времени выступала, демонстрируя свою заботу о природе.

В середине 1990-х годов член-корреспондент Российской академии наук О.С. Колбасов отозвался о будущем Экологическом кодексе положительно, считая возможным осуществление его подготовки и принятия в качестве желанной цели в следующем — XXI в. . Неоднократно возвращался к этой идее, причем конструктивно, преемник В.В. Петрова — заведующий кафедрой экологического и земельного права, декан юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова профессор А.К. Голиченков .

См.: Колбасов О.С. Экологическое право: от идей к практике. М.: ИгиП РАН, 1997 (в соавт. с М.М. Бринчуком, О.Л. Дубовик, Н.Г. Жаворонковой).
См.: Голиченков А.К. Экологический кодекс Российской Федерации: концепция проекта XXI века (основные подходы и положения) // Государство и право на рубеже веков. М.: ИгиП РАН, 2001. С. 13 — 22; Голиченков А.К. Экологический кодекс Российской Федерации: Миф или реальная перспектива? // Актуальные проблемы права, государства и экологического права: Сб. статей / Под ред. А.И. Бобылева и Н.А. Духно. М.: Моск. гос. ун-т путей сообщения; Юрид. ин-т, 2001. С. 3 — 14.

Начало XXI в. было временем активной разработки в парламенте Российской Федерации нового природоохранного закона, тогда также неоднократно обсуждались варианты его названия. 10 января 2002 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон «Об охране окружающей среды» . Им исключались некоторые декларативные положения Закона от 19 декабря 1991 г., законодательные формулировки приводились в соответствие с Конституцией РФ 1993 г., учитывались происшедшие за десять лет изменения в социально-экономической структуре общества и в государственном управлении.

См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 26 июля 2007 г. N 118-ФЗ, от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (1 ч.). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 11. Ст. 1261.

В средствах массовой информации отмечались как положительные, так и отрицательные стороны нового Закона; в юридической и научной литературе он в основном подвергался критике за отсутствие решительных шагов в сторону экологизации управления и иных сторон жизни общества, за отсутствие развернутого природоохранного конкретного механизма, за определенный дрейф в сторону природопользования, за нарушения ряда правил законодательной техники, за расплывчатость некоторых формулировок, позволяющих толковать их неоднозначно . Новые законы зачастую воспринимаются различными слоями общества, особенно интеллигенцией, по-разному, и время расставляет рано или поздно многое по своим местам.

Статья С.А. Боголюбова «Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» включена в информационный банк согласно публикации — «Журнал российского права», 2002, N 6.

См.: Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Экологическое право. 2002. N 2. С. 16 — 21; Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: Теория и практика // Государство и право. 2003. N 3. С. 30 — 41.

Закон от 19 декабря 1991 г. тоже не был сразу радостно всеми воспринят, а в ряде изданий подвергся серьезной критике, но постепенно стал основой многих положительных административных, прокурорских, судебных и арбитражных решений. На фоне последующих, поспешно подготовленных и столь же поспешно принимаемых, а затем изменяемых и дополняемых законов он оказался достаточно устойчивым, проработал более десяти лет и определенно способствовал внедрению эколого-правовых новелл, развитию экологического управления в условиях перманентного реформирования, укреплению экологической дисциплины, становлению экологического правопорядка.

Прошедшие почти семь лет действия Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. подтвердили как его некую декларативность, неконкретность и иные недостатки, особенно в области терминологии, так и его несомненные достоинства.

К последним можно, например, отнести ст. 32 о проведении оценки воздействия на окружающую среду в отношении планируемой деятельности, ст. 65 о запрещении совмещения функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

В настоящее время, с марта 2004 г., осуществление государственного экологического контроля отделено от природопользования путем образования самостоятельной Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по контролю в области охраны окружающей среды и природопользования, подведомственных Минприроды России.

Тем не менее призрак экологического кодекса шагает по Европе и постепенно овладевает массами, что обусловливает желательность и необходимость поговорить о нем, обсудить его контуры. Межпарламентская Ассамблея Содружества Независимых Государств (С.-Петербург) разработала и приняла Модельный экологический кодекс, рекомендовав его членам СНГ.

В Беларуси, Украине, Казахстане приняты государственные решения о его подготовке, в Республике Казахстан и кое-где еще он разработан и принят. Министр природных ресурсов и экологии РФ выступил с предложением разработать его проект и создал соответствующую рабочую группу при Минприроды России. Идея экологического кодекса витает и изредка обсуждается в ФРГ, в Совете Европы. Во Франции под экологическим кодексом понимается сборник природоохранных и природоресурсных законов и иных нормативных правовых актов в области экологии.

Общественное мнение России и многих других стран видит немало положительного в новом законе, проявляет к нему неподдельный интерес, возлагает на него новые надежды и нередко поддерживает идею его подготовки. Из области теоретических разработок Экологический кодекс переходит в практическую плоскость, требуя не только концептуального, научного, но и конкретных, эмпирических подходов.

В связи с этим хочется сформулировать ряд соображений по поводу Экологического кодекса, связанных с некоторыми вопросами. Какие главные цели и задачи ставятся перед Экологическим кодексом? Какие проблемы он должен решать? Чем он должен отличаться от других, в том числе предыдущих, природоохранных крупных федеральных нормативных правовых актов? Какое место он будет занимать в правовой системе и в системе законодательства нашей страны?

При этом надо отдавать себе отчет о разном состоянии природоохранного законодательства в разных странах. Государственно-правовые системы государств, образовавшихся на пространстве Союза ССР, при наличии большинства общих черт имеют уже и многие различия. Систематизация экологического законодательства проводится в разное время и в различные сроки; например, в России (по крайней мере теоретически) она проводилась восемь лет назад в связи с подготовкой Федерального закона от 10 января 2002 г.

Принятие нового крупного закона должно становиться не ординарным, конъюнктурным явлением, а важным событием в жизни страны, призвано не разочаровать ожидания граждан, возлагающих (так уж сложилось) на законы повышенные надежды. Ведь первое, что привыкли предлагать россияне при возникновении той или иной проблемы либо трудности, это принять новый закон, усовершенствовать нормативно-правовую базу.

Особенно актуально это для экологического законодательства — сравнительно молодого, не устоявшегося, постоянно изменяемого, формирующегося всего три десятка лет, по сравнению с другими отраслями российского законодательства наименее эффективного в силу ряда объективных, а чаще субъективных причин (об этом разговор особый).

Менталитет и настроения россиян таковы, что ввиду укоренившихся столетиями традиций они уповают обычно на самодержца, на очередного героя, на его новые приказы сверху, оформляемые теперь в виде законов. Проблема фетишизации законов в глазах российского населения и пренебрежения их последующим исполнением заслуживает дальнейшего рассмотрения и анализа, а в интересах становления гражданского общества — и преодоления .

См. подр.: Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003.

Желательно постепенно переламывать ситуацию бурного правотворчества, с помощью которого некомпетентная и даже порой невежественная в правовом отношении группа людей, именующая себя элитой, нагромождает законы один на другой, наслаивает их противоречия и коллизии одни на другие, продолжая запутывать российскую правовую систему и отодвигая тем самым решение наиболее насущных вопросов на будущее.

Читайте также:  Можно ли работать токарем с плохим зрением

Принятые за последнее десятилетие две тысячи федеральных законов (против 90 действовавших в РСФСР) лишь изображают движение вперед, не подвигая нас к правовому государству: становится ясно, что оно вовсе не определяется количеством в нем законов; главное — их качество, уважение к ним, их авторитет, исполняемость и непререкаемость, поддержка общественным мнением.

Вследствие ненадлежащей правовой и экологической культуры правоприменителей, в том числе и прежде всего должностных лиц, многие из них полагают, что решение возникающих проблем лежит в основном в плоскости принятия нового закона или новых законов на заданную тему, не интересуясь, не зная и не проверяя, как сработали или не сработали и почему недостаточно эффективны предыдущие законы на ту же тему.

Для многих, в том числе для большинства членов законодательных органов и работников министерств, легче написать и провести через Правительство и парламент новый закон, чем, изучив прежний закон, проинвентаризировать его положения, проверить (в том числе по заявлениям и жалобам физических и юридических лиц) исполнение его предписаний и понять, как он действует, почему не во всем или недостаточно действует.

Иллюстрацией отношения к закону может служить позиция губернатора Вологодской области, прозвучавшая при обсуждении проекта Лесного кодекса на заседании Правительства РФ и озвученная в средствах массовой информации: «С вырубкой и вывозом леса из области творится беспредел, его бесконтрольно пилят, тащат, разбазаривают, просто воруют; надо скорее принимать закон, наводить порядок и ужесточать меры!»

Излишне, наверное, напоминать, что все эти меры можно принять в рамках существующих законов, но при наличии подлинной государственной воли к наведению экологического правопорядка. Нелишне также напомнить, что предусмотренные в КоАП РФ санкции применяются далеко не полностью, а предусмотренные в УК РФ — вообще «зависли», не используются.

Нет смысла увеличивать административные и уголовные наказания на бумаге, в законах, если уже предусмотренные в них меры воздействия не реализуются правоохранительными органами и не обеспечивается неотвратимость юридической ответственности правонарушителей (опять отдельный вопрос — почему).

Приходится слышать мнение о том, что характер и уровень исполнения, эффективности закона зависят от его содержания, от качества подготовки и приемов использованной законодательной техники. Отчасти это так, но это не вся правда.

Отлично написанные и прославившиеся законы, в том числе с подробно описанными механизмами применения, повисали в воздухе и в настоящее время не действуют ввиду отсутствия воли общества и государства к обеспечению законности, из-за безнравственной, прежде всего неправовой, общественной атмосферы, из-за правового нигилизма, коррупционности должностных лиц и соответствующего настроения граждан.

Известным одиозным примером служит самая демократическая в мире по тем временам и не исполненная до конца советская Конституция 1936 г. А с нашей Конституцией России 1993 г. — как выполняются ее требования и основополагающие положения о человеке, его правах и свободах как высшей ценности? Об их соблюдении и защите — обязанности государства? О народе как единственном источнике власти? О праве каждого на благоприятную окружающую среду?

Хорошие, правильные положения, принятые на подъеме демократизации и переустройства общества, продолжают быть актуальными и востребованными, но оказываются не выполненными, хотя об изменениях и дополнениях Конституции РФ говорят постоянно во всех эшелонах власти, не слишком утруждаясь проверкой реализации положений, в ней предусмотренных.

Именно поэтому к идее разработки Экологического кодекса надо относиться профессионально, серьезно, компетентно, со знанием дела, чтобы не породить очередных разочарований граждан и всего общества в возможностях решения социально-экономических и экологических проблем с помощью закона, права, волевых приемов.

По-видимому, Кодекс должен отличаться от простого закона не только формой, не только названием, но и качественно иным наполнением, иным содержанием, тем более что в России все федеральные законы — и кодексы, и иные законы — имеют равную юридическую силу в соответствии с законодательством и Постановлением Конституционного Суда РФ.

Отрицательный или, скорее, нейтральный опыт в Российской Федерации уже был. В Республике Башкортостан в начале 1990-х годов был принят Экологический кодекс РБ, почти полностью повторивший содержание Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г., за исключением норм об участии органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды.

Правда, для внедрения его положений в жизнь было сделано в РБ немало, но это было обусловлено не содержанием и формой этого нормативного правового акта, а его организационной, экономической и даже идеологической (в смысле пропаганды его предписаний, повышения требовательности к исполнению) государственной, региональной и научной поддержкой.

Конечно, принятие нового большого акта обычно сопровождается неким всплеском общественной активности, которая постепенно замирает, затухает, как круги на воде от брошенного в нее камня, и все возвращается в прежнее состояние. Поэтому надо взвешивать все плюсы и минусы принятия нового акта, имея в виду возможности активизации применения законодательства не только с помощью его обновления, но и иными способами привлечения внимания к решению проблемы.

Оно может инициироваться путем проведения парламентских и иных слушаний, принятия актов Президента, Правительства и иных подзаконных актов, создания и деятельности межведомственных и координационных комиссий, подключения СМИ к правоприменению (например, к проверке осуществления режима использования водоохранных зон, подъема затопленных судов, состояния скотомогильников). Опора правового воспитания лишь на новый текст закона приводит в случае его неисполнения к его дискредитации и дальнейшей пассивности, апатии, подрыву правосознания граждан.

Поэтому не может быть серьезным довод об Экологическом кодексе как о простой новой точке отсчета природоохранной деятельности, регулируемой правом, если им не предусматривается качественно новый механизм природоохранного, природоресурсного стимулирования, управления и контроля.

Российский законодатель и эколого-правовая наука отвергли по указанным причинам федеральные законопроекты об экологической культуре и об экологическом образовании, об экологической безопасности и об экологическом контроле, об обязательном экологическом страховании и об экологическом аудите.

Они не были одобрены ввиду отсутствия в них новых механизмов установления и обеспечения соответствующих правоотношений, новых полномочий, прав и обязанностей субъектов экологических правоотношений, новых предметов и объектов правового регулирования по сравнению с уже существующими.

Исключительно для провозглашения целей, программ, задач, утверждения научных доктрин законы не должны создаваться, они должны приниматься для регулирования важнейших общественных отношений, а концепции, доктрины и т.п. кладутся в основу формулирования правовых норм и конкретных предписаний; это аксиомы профессиональной юриспруденции. Кое в чем эти подходы, детали могут отличаться друг от друга, но в основном мы едины .

Учебник М.М. Бринчука «Экологическое право» включен в информационный банк.

См.: Экологическое право. Сборник актов / Под ред. А.К. Голиченкова. М., 2004; Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Юристъ, 2004; Крассов О.И. Экологическое право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004; Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М.: Юристъ, 2004; Дубовик О.Л. Введение в экологическое право. М.: Проспект, 2003 и др.

При формировании Экологического кодекса придется определяться с тем, как поступать с десятками федеральных природоохранных законов, таких, как «О радиационной безопасности населения» , «О природных лечебных ресурсах, лечебных местностях и курортах» и другие, с сотнями постановлений Правительства РФ, утвердивших, например, положения о биосферных заповедниках, о заказниках федерального значения, о государственной экологической экспертизе, как быть с тысячами иных подзаконных актов.

См.: Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения». С изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141; 2004. N 35. Ст. 3607.
См.: Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 258-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 27 декабря 2009 г. N 379-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; 2007. N 46. Ст. 5554; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6455.

Приступая к составлению Экологического кодекса, надо определяться с тем, как поступить с шестью традиционными природоресурсными кодексами и законами. Если все их собрать под крышу нового Кодекса, то получится громоздкий закон, впитывающий тысячи статей природоресурсного законодательства, который превзойдет по объему четыре и последующие части ГК РФ; пользоваться им будет при всей его компактности достаточно затруднительно, а изменяться он будет ежемесячно.

Если попытаться выбирать из природоресурсных законов их чисто природоохранные нормы, то их трудно порой отделить от остальных, а отделенные от норм, регулирующих рациональное природопользование, они станут во многом схоластическими, идеалистическими, нереальными.

Примером проблем отделения охраны окружающей среды от природопользования могли служить проводимые в недавнем прошлом раздельно государственные экологические экспертизы по поводу охраны окружающей среды и по поводу природопользования в разных федеральных службах — в Ростехнадзоре и в Росприроднадзоре.

Многие заказчики предпочитали представлять материалы на экспертизу в оба органа, чтобы не быть впоследствии заблокированными со стороны конкурентов. С 2008 г. государственная экологическая экспертиза сосредоточилась, наконец, в Ростехнадзоре.

Можно ли четко отделять природопользование, являющееся в настоящее время приоритетным для реформируемой экономики, и охрану окружающей среды, выглядящую для многих исключительно благотворительной и гуманитарной акцией? Не являются ли они двумя сторонами одной медали?

Придется также тщательно взвешивать состояние и судьбу подзаконных актов, нормы которых можно переводить, а можно и не переводить (и даже отменять) в ранг закона. Например, важнейшее значение имеют постановления Правительства РФ, регулирующие порядок перевода лесных площадей в нелесные, рекультивации земель, возмещения потерь сельскохозяйственного производства при загрязнении либо изъятии земель и т.п.

В декабре 2004 г., например, требования ряда подзаконных актов были удачно объединены в Федеральном законе «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» , но это в одном, не слишком крупном законе, который, кстати, постоянно дополняется и видоизменяется, что было бы осуществлять легче, если бы этот нормативный правовой акт являлся подзаконным. Однако он настолько важен, что должен иметь статус федерального закона.

См.: Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую». С изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2006. N 50. Ст. 5279.

Приступая к конкретному обсуждению проблем подготовки Экологического кодекса, надо составлять концепцию и обоснование качественно нового закона. Придется определяться, наконец, с правовым наполнением понятий устойчивого развития, охраны окружающей (природной?) среды и экологической безопасности, с целевым назначением платежей за природопользование, соотношением кадастров природных ресурсов и расположенных на них объектов иной недвижимости. Работа кропотливая, большая, но необходимая для нового головного акта.

Надо разбираться с организацией и закреплением в праве и в законодательстве системы и функций экологического управления, с подчиненностью органов экологического контроля (которых на федеральном уровне оказалось теперь несколько после того, как независимых не было ни одного), с включением в него региональных органов, муниципальных образований и органов местного самоуправления.

За каждым из этих обозначенных, названных и многих иных вопросов видятся значительные, крупные проблемы, предполагающие концептуальные теоретические и практические подходы, логически последовательные конкретные решения. Петр Первый любил говорить: «Неча законы писать, коли их не исполнять».

Одновременно надо подводить итоги дискуссий о соотношении экологического права и гражданского права, о пределах внедрения имущественных отношений в охрану окружающей среды и в природопользование. Классической представляется западноевропейская формула, помещенная в ст. 129 ГК РФ, согласно которой природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах.

Важен учет положения ч. 2 ст. 36 Конституции РФ о том, что владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы других лиц; оно воспроизведено в ст. 209 ГК РФ.

Основополагающей является формула ч. 1 ст. 9 Конституции РФ о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, разъяснение которой дал Конституционный Суд в Постановлении 2000 г. по вопросу Конституции Республики Алтай.

Своеобразие природных ресурсов как весьма специфического вида имущества обусловливает уникальность, взвешенность правового регулирования их гражданского оборота и охраны, учет их принадлежности согласно актам Конституционного Суда РФ к общему достоянию народов, проживающих на территории России.

Вышеизложенные соображения подводят к необходимости ответов на вопросы — кому и зачем нужен Экологический кодекс? Если он предназначается для изображения новых реформ, для показа бурного правотворчества и изображения движения вперед, для отчета в законопроектной деятельности, то вряд ли эта идея соберет много сторонников. Жить по пословице «Наше дело прокукарекать — а там хоть не рассветай» не хочется и не пристало в период обострения социальных проблем, усиления экономического системного кризиса. Новый закон обходится обществу и морально, и экономически достаточно недешево, надо дорожить его подготовкой и принятием.

Сделать подготовку и принятие качественно нового головного экологического закона в виде Экологического кодекса новой вехой в систематизации экологического законодательства путем его кодификации, переломным моментом в отношениях общества и природы — дело благородное, перспективное, требующее мобилизации общественных, научных, профессиональных сил и средств, рассчитанное на благодарность не только нынешнего, но и будущих поколений. При этом целесообразно определиться с формами систематизации экологического законодательства — учетом, кодификацией, консолидацией, инкорпорацией или иными способами формирования массива предписаний в новом акте.

Настоящая наука, как и общественность, иные элементы гражданского общества, должна уметь говорить иногда властям «нет», но если они умеют только это, то они не очень отвечают своим предназначениям. Конструктивность науки, средств массовой информации, общественных объединений заключается в анализе ситуации, обобщении плюсов и минусов предложений и того или иного решения, активном подключении к удовлетворению общественных запросов и решению наиболее актуальных проблем, не поддаваясь конъюнктуре и моде.

Обеспечение эффективности права в регулировании природопользования и охраны окружающей среды в период рыночных реформ при сочетании публичных и частных способов воздействия на загрязнителей является одной из главных задач модернизации современного права и формирования демократического общества. С этих позиций рассмотрение проблем и задач, связанных с Экологическим кодексом, может оказаться полезным.

Обсуждение проектов концепций и текстов Общей и Особенной частей Экологического кодекса организовывалось и проходило на кафедре экологического и земельного права юридического факультета МГУ, в Торгово-промышленной палате, в «Российской газете» (интервью с Н.В. Комаровой и др.) и иных средствах массовой информации.

Конструктивный подход к законотворчеству, понимание его места в системе социального управления, серьезный учет различных, прежде всего профессиональных, точек зрения на них являются залогом успешной работы, направленной на повышение эффективности законодательного регулирования сложнейших и неоднозначных экологических отношений.

Источники:
  • http://studme.org/53816/ekologiya/teoreticheskie_prakticheskie_problemy_ekologicheskogo_kodeksa
  • http://ecopeak.ru/arts/132
  • http://russian-greens.ru/node/1245
  • http://wiselawyer.ru/poleznoe/41802-problemy-zadachi-ehkologicheskogo-kodeksa