Федеративное устройство с точки зрения права

Федеративным государством признается такое сложное государство, в составе которого имеются другие государства или государственные образования — субъекты федерации, обладающие определенным государственным суверенитетом, своим законодательством и высшими органами власти.

По способу образования различают федерации:

• договорные;
• конституционные.

Договорная федерация создается путем соглашения несоюзных государств между собой об образовании нового федеративного государства, при этом государства — участники федеративного договора перестают быть самостоятельными государствами. Таким путем в 1922 г. был создан СССР.

Важно! Следует иметь ввиду, что:

• Каждый случай уникален и индивидуален.
• Тщательное изучение вопроса не всегда гарантирует положительный исход дела. Он зависит от множества факторов.

Чтобы получить максимально подробную консультацию по своему вопросу, вам достаточно выбрать любой из предложенных вариантов:

• Обратиться за консультацией через форму.
• Воспользоваться онлайн чатом в нижнем правом углу экрана.
• Позвонить:
  • По всей России: +7 (800) 350-73-32

Конституционная федерация создается путем образования федеративного государства на основе принятия конституции, которая закрепляет федеративное устройство государства. Именно конституционной федерацией и была РСФСР, созданная в 1918 г., и остается современная Россия. При этом следует иметь в виду, что в конституционных федерациях возможно существование федеративного договора, однако это не делает их договорными.

Основным разграничивающим эти два вида федерации признаком является то, каким статусом обладали субъекты федерации до образования нового федеративного государства:

• если они были самостоятельными, суверенными государствами — это договорная федерация;
• если нет — конституционная.

Государственное устройство России основывается на принци­пе федерализма. Это означает, что государство состоит из не­скольких равноправных субъектов, некоторые из которых (рес­публики) называются в Конституции РФ государствами. Однако субъекты Федерации, в том числе и республики, не являются не­зависимыми государствами — в таком случае их союз был бы не федерацией, а конфедерацией, а сами они считались бы субъек­тами международного права.

Понятию «федерация» противостоит понятие «унитарное го­сударство», т. е. такое государство, которое управляется центра­лизованно, а его территориальные единицы не имеют никакой государственности, а включают только местное самоуправление. Эта форма государственного устройства тоже имеется в РФ — унитарными (по своему внутреннему устрой­ству) являются республики — субъекты РФ.

Основы конституционного строя в области государственного устройства, сформулированные в ст. 5 Конституции, следующие:

1. РФ состоит из республик, краев, облас­тей, городов федерального значения, автономной области, авто­номных округов — равноправных субъектов Федерации;
2. республики имеют свою конституцию и законодательство, а другие субъекты — устав и законодательство;
3. федеративное устройство основано на государственной цело­стности, единстве системы государственной власти, разграниче­нии предметов ведения и полномочий между органами государ­ственной власти Федерации и ее субъектов, равноправии и само­определении народов в РФ;
4. во взаимоотношениях с федеральными органами государ­ственной власти все субъекты Федерации между собой равно­правны.

Содержащиеся в ст. 5 формулировки носят компромиссный ха­рактер, отражающий политическую нестабильность в 1990-х гг. Отсюда их некоторая неопределенность. Так, республика характе­ризуется через скобки как государство, что может быть понято как признание суверенитета и международно-правовой правосубъект­ности. Но такое понимание противоречило бы ст. 4, в которой установлено, что суверенитет РФ неделим («распространяется на всю ее территорию»), а значит, субъекты Федерации не вправе выступать как субъекты международного права. Кроме того, весьма трудно совместить принцип равнопра­вия субъектов Федерации с тем, что одни из них являются госу­дарствами, а другие в лучшем случае только некими государствен­ными образованиями. Возникает также ряд вопросов. Является ли устав субъекта Федерации по своей юридической силе равноцен­ным конституции, и если да, то почему они по-разному называют­ся, если же нет, то можно ли говорить о равноправии? Какой смысл вкладывается в термин «самоопределение народов»? Озна­чает ли это, что более 100 народов, населяющих Россию и не имеющих национальной государственности, вправе теперь ее за­конно обрести? Или следует считать, что, приняв данную Консти­туцию, они уже самоопределились? Не совсем ясно также, что оз­начает равноправие субъектов «между собой» во взаимоотношени­ях с федеральными органами государственной власти (ч. 4), если до этого в ч. 1 уже было закреплено равноправие субъектов Феде­рации?

Принципы федерального устройства РФ

В основе федеративного устройства РФ лежат принципы:

1. государственная целостность;
2. единство системы государственной власти;
3. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
4. равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;
5. равноправие и самоопределение народов в РФ (ч. 3 ст. 5 Конституции).

Государственная целостность РФ

Территориальная организация государственной власти в нашей стране — одна из острейших проблем государственного строительства. Она состоит в том, чтобы найти оптимальное соотношение между деятельностью федеральной власти по обеспечению единства государства и стремлением субъектов Федерации к большей самостоятельности.

При этом следует учесть, что РФ по количеству субъектов занимает первое место в мире. А большое число субъектов создает определенные сложности в управлении и при определенных внутренних и внешних обстоятельствах может привести к неуправляемости. Всякие перекосы здесь весьма опасны. Безмерное, неоправданное усиление централизации и концентрации федеральной власти, неправомерность и невзвешенность ее действий в данной сфере — путь к унитаризму. Результатом же чрезмерной самостоятельности, суверенизации субъектов Федерации могут стать сепаратизм, ослабление, разрушение государственности, распад Федерации.

Государственная целостность РФ обеспечивается:

• целостностью и неприкосновенностью ее территории;
• единством экономического пространства, исключающего установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо других препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств;
• верховенством Конституции РФ, федеральных законов на всей территории РФ, единым гражданством РФ;
• отсутствием у субъектов РФ права выхода из состава РФ, ибо одностороннее решение такого вопроса представляет угрозу государственной целостности России.

Единство системы государственной власти

Единство системы государственной власти проявляется в конституционном закреплении определенной структуры органов государственной власти как по вертикали (от федерального центра к субъектам Федерации), так и по горизонтали — на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации при непременном разграничении их предметов ведения и полномочий. Без такой четкой системы государственной власти не могут быть обеспечены государственная целостность и эффективная управляемость страной.

Разграничение предметов ведения и полномочий

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ регламентируются ст. 71, 72 Конституции РФ. Статья 71 Конституции РФ определила те вопросы, которые находятся в исключительном ведении РФ, а ст. 72 — вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов. Вне пределов ведения РФ и субъектов РФ последним гарантируется вся полнота государственной власти (ст. 73).

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов осуществляется согласно Конституции (ч. 3. ст. 11) не только конституционными нормами, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между соответствующими органами государственной власти и только по вопросам разграничения полномочий по предметам совместного ведения. Такие договоры заключены между РФ и Татарстаном, Башкортостаном, Свердловской областью и рядом других субъектов РФ.

Равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти

Равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти означает, что все без исключения субъекты Федерации, независимо от вида (республика, автономная область, автономный округ, край, область, город федерального значения) обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Никто из субъектов Федерации в этих взаимоотношениях не может иметь каких-либо преимуществ по сравнению с другими субъектами Федерации. Равноправие субъектов РФ проявляется и в одинаковом для всех субъектов РФ разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации.

Но равноправие субъектов РФ вовсе не означает, что нет никаких различий между ними. Они есть и легко просматриваются в самом тексте Конституции РФ. Так, республики, в отличие от других субъектов Федерации, признаются государствами и имеют свою конституцию, а другие субъекты — устав (ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции). Другое различие — право республик устанавливать свой государственный язык наряду с русским (ч. 1 и 2 ст. 68 Конституции).

Особенности правового статуса имеют автономная область и автономные округа: согласно ч. 3 ст. 66 Конституции РФ по представлению законодательных и Исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. В отношении других субъектов Федерации такой нормы в Конституции нет.

Равноправие и самоопределение народов РФ

Принцип равноправия и самоопределения народов РФочень важен для нашего многонационального государства. Равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и в других сферах жизни.

В нашей стране всем гражданам, независимо от национальной принадлежности, гарантируются равные личные, политические, социально-экономические права и свободы, признается национальная идентичность, преемственность культуры, поощряется проявление национального самосознания и самовыражения. Закрепляется право свободно определять свою национальность, пользоваться родным языком. Запрещается оскорбление национального достоинства.

Подлинно демократическое общество должно не только уважать этническую, языковую и религиозную самобытность, но и создавать условия, позволяющие выражать, сохранять и развивать эту самобытность. Равноправие народов проявляется и в праве народов на самоопределение. В настоящее время в РФ 32 субъекта основаны по национально-территориальному принципу, что служит убедительным подтверждением того, что десятки народов обрели в РФ свою государственность и таким образом реализовали на практике свое право на самоопределение.

Формы осуществления права народов на самоопределение могут быть разными:

• создание суверенного независимого государства;
• свободное присоединение к независимому государству;
• объединение с ним, установление любого другого политического статуса.

Но при этом выбор народом одной из этих форм самоопределения не может вести к нарушению государственного единства и ущемлению прав и свобод человека. Это требование закреплено в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. В этой Декларации указывается, что ничто в самоопределении народов «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов. «.

Аналогичные положения имеются и в ряде других международно-правовых актах. Следовательно, все народы России имеют право на самоопределение, но оно может быть реализовано лишь в рамках РФ либо в иной форме, но обязательно с согласия РФ .

Новой формой самоопределения народов в РФ является национально-культурная автономия, представляющая собой общественное объединение граждан России, относящих себя к определенным этническим общностям, для самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования и национальной культуры.

Порядок образования и деятельности национально-культурной автономии регулируется Федеральным законом » О национально-культурной автономии» (1996 г.). Этот закон предоставляет национально-культурной автономии широкие права, в частности: создавать средства массовой информации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке; сохранять и обогащать историческое культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям; следовать национальным культурным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла; создавать образовательные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством РФ и т.д. и т.п.

В целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ Государственной Думой 6 июля 2000 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации общин коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ».

Этим Законом предусмотрено создание различных форм самоорганизации лиц, относящихся к коренным народам, проживающим в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока, на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющих традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающих менее 50 тысяч человек и осознающих себя самостоятельными этническими общностями.

Таким образом, путем издания федеральных законов «О национально-культурной автономии» и «Об общих принципах организации общин коренных и малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» наше государство не только провозглашает права народов на самоопределение, но и обеспечивает их реальную реализацию и защиту.

Но, говоря об этом, не следует забывать, что преувеличениенационального момента в государственном строительстве может не сплотить, а, напротив, подорвать государственную общность, единство Федерации как государства.

Андрей Прохоров. О понимании сущности федеративного государства

Право и закон

Рекомендуемая ссылка на статью:

Все теории федерализма исходят из определенного понимания этого явления. В современных обществоведческих дисциплинах, как правило, федеративное государство понимается как объединение, союз политических сообществ. Соответственно, федерализм понимается как некая государственная “союзность”[1] [Абдулатипов, 2004. С. 18; Баглай, 2004. С. 319; Карапетян, 2001. С.4; Козлова, Кутафин, 2003. С. 154; Марченко, 2005. С. 308; Темнов, 2003. С. 166; Умнова, 2000. С.12; Хропанюк, 1998. С. 123; Чиркин, 1995. С. 5 и др.]. Отсюда, например, рассуждения о том, что федерализм есть процесс, в ходе которого отдельные политические сообщества договариваются о разработке единых подходов к решению общих проблем и осуществлению общей политики[2] [Козлова, 1988. С. 4–5; Чиркин, 1997. С. 6; Pernthaler, 1986; Zippelius, 1999 и др.]. В результате этих договоров происходит трансформация унитарного государства в федеративное [Friedrich, 1968. P.7; Умнова, 2000. С. 11–12; Карапетян, 2001. С. 4–6 и др.]. Данная трактовка, определенная как интегративная (союзническая), стала в прошлом основой многих теоретических построений – от “теологического федерализма” ранних протестантов, “социетарного федерализма” Й. Альтузия и теорий союзного государства немецких мыслителей XVII–XIX веков до современных конструкций “интегрального” и “глобального” федерализма. Живучесть и неувядаемость союзнического понимания федерализма можно объяснить устойчивой традицией в трактовке термина foedus, а также кажущейся союзностью федеративных государств.

Существует и смешанная (двухвариантная) трактовка федерализма, при которой различаются федерализм (союзность) как родовое понятие и федерация как такой федерализм, при котором образуется децентрализованное государство. Помимо федерации родовым понятием федерализма в этой интерпретации охватываются конфедерация, ассоциированная государственность, “квазифедеративные формы” – унии, лиги, кондоминиумы, региональная автономия и т.д. [Элейзер, 1995. С. 107; Watts, 1999. Р. 6–14; Введенский, Горохов, 2002. С. 8–15].

В такой трактовке федеративное государство (федерация) определяется как децентрализованная форма государственной власти, но при этом сохраняется старое понимание федерализма и федеративности в качестве союза, союзности, что является по сути неразличением и смешением двух различных процессов – интеграции и децентрализации. Коренной порок этой трактовки состоит в том, что федеративность государства (понятно, что речь идет именно о федеративном государстве) усматривается в интегративности. По этой трактовке, если в результате интеграции (федеративизации) получается не просто какой-то союз, а децентрализованное государство (может получиться и что-то другое), то такое государство называют федеративным. Однако то, что называется федеративным государством, т.е. принципиально децентрализованное государство, не возникает в результате интеграции, во всяком случае, интеграционный процесс не является ни необходимым, ни достаточным условием возникновения принципиально децентрализованного государства. Это ошибочное понимание федеративности как децентрализации, обусловленной только объединением.

Сторонники “смешанной” трактовки федерализма стараются увязать сущность федеративного государства (принципиальную территориальную децентрализацию государственной власти) с исходным значением слов федерация и федерализм. Однако, сущность государства, называемого федеративным, не в том, что оно представляет собой некий союз или получается в результате объединения, а в том, что оно имеет двухуровневую систему государственной власти, но целостность государства, государственно-правовое единство сохраняется.

В сложившемся в теоретической юриспруденции понятийном аппарате федеративность, федерализм противостоят унитаризму, и вместе с последним характеризуют форму государства (форму государственного устройства). Разного рода союзы государств и прочие проявления союзности не стоят в одном ряду с федерализмом (государственным федерализмом) [Четвернин, 2006. C. 107].

В российской научной и общественной мысли еще в конце XIX – начале XX веков закрепилось и “союзное” понимание федеративного государства, и представление о федерации как о союзе государств[3] [Энциклопедический словарь…, 1902. С. 407–408]. Российские дореволюционные правоведы рассматривали федерацию как союзное государство (Bundesstaat), отличное от союза государств (Staatenbund). Значительное внимание уделялось выяснению вопроса о суверенитете частей союзного (федеративного) государства.

Так, А.Д. Градовский понимал федерацию как союзное государство, основанное на “разделенности в осуществлении прав государственного верховенства” и существовании двух уровней правительств – федерального и местных, действующих на основе разграничения компетенции. Такое государство он противопоставлял союзу государств, которое, по его мнению, представляет собой союз правительств, причем в рамках этого союза за каждым из государств сохраняется суверенитет [Градовский, 1882. С.350, 356–357].

Н.М. Коркунов рассматривал федерацию как “соединение нескольких государств для совместного осуществления союзной властью общих им задач государственной жизни”. При этом Н.М. Коркунов выделял две формы федерации: союз государств и союзное государство. В союзе государств сохраняется в полной неприкосновенности верховенство и независимость членов объединения, не происходит их подчинения союзной власти, и эти государства в своей деятельности опираются на общее согласие. Союзное государство, полагал Коркунов, не имеет договорной основы, “его устройство определяется не договором соединившихся государств, а союзным законодательством…” [Коркунов, 1904. С. 143, 144–145].

Союз самостоятельных, но несуверенных государств, подчиненных “власти федерации, т.е. того целого, которое они образуют” с разделением местных полномочий и функций между союзом и его частями – так характеризовал федерацию Ф.Ф. Кокошкин [Кокошкин, 1912. С. 301].

А.С. Ященко объединял понятия “федерация” и “конфедерация” в общее понятие “федеративные образования”. В этих образованиях “…отношение между целым и частями устанавливаются их соглашением, причем в конфедерациях сохранение союза зависит одинаково и от воли всего союза, и от воли каждой его части, а в федерациях условия соединения устанавливаются и видоизменяются согласным действием целого и его частей…” [Ященко, 1909]. Специфику федерации А.С. Ященко видел в том, что “суверенитет не принадлежит ни федеральной власти, ни штатам, а образуется только как синтез из их соединения” [Ященко, 1912. С. 294].

Рассматривая историю России, А.С. Ященко использовал понятие “федерализм” в двух различных смыслах: союз, объединение (для характеристики удельного периода) и децентрализация (автономия в более позднем централизованном государстве). Это говорит о различении автором старых федераций (союзов) и новых (децентрализованных государств). Рассуждая о последних, он отмечает, что в истории России “неоднократно возникали политические формы, которые, если и не были федеративными в собственном смысле, то, во всяком случае, заключали в себе некоторые элементы федеративности (автономии и самоуправления, основанные на некотором соглашении)” [Ященко, 1912. С. 748–749].

Большинство современных российских ученых считают, что федерация – это единое (= унитарное?) союзное государство (от немецкого Bundesstaat), созданное на основе добровольного объединения государств или государствоподобных образований [Арановский, 1998. С. 195].

Это определение представляется негодным и по форме, и по существу. Во-первых, единое государство – это государство унитарное, в то время как федеративное – это сложносоставное государство. Во-вторых, на русском языке союзное государство означает либо государство, входящее в союз (например, союзные республики входили в состав Союза ССР), либо государство “союзное кому-то”. В-третьих, интегративное представление о природе федеративного государства не раскрывает сущность федерализма – децентрализацию и не может объяснить, чем возникновение федеративного государства отличается от возникновения государства унитарного. Так большинство современных европейских государств возникло в результате объединения, но являются унитарными.

И лишь незначительное меньшинство исследователей понимают федерализм вне принципиальной связи с союзностью, как форму рассредоточения, принципиальную децентрализацию государственной власти [Козлов, 1996. С. 43; Остром, 1993; Прохоров, 2007; Сырых, 1998. С. 66–67; Четвернин, 2006. С.103–110; Четвернин, Прохоров, 2007].

В этой трактовке федерализм выступает как принцип организации государственной власти (разделение властей по вертикали) и является составной частью общего принципа рассредоточения государственной власти. Смысл и принципа в целом, и всех его элементов в отдельности – предотвратить концентрацию власти, угрожающую правовой свободе.

Федерализм в этом контексте – это не просто рациональная территориальная организация государственного механизма или рациональное территориальное разделение труда по государственному управлению, а правовая принципиально децентрализованная территориальная организация государственной власти, цель которой предотвращение диктатуры. Принцип федеративного устройства проявляется и реализуется только в развитой правовой ситуации как организационно-правовой компонент правового государства.

Различные виды государственной власти (законодательные и исполнительные, центральные и региональные) есть во всех государственных организмах, но в них нет рассредоточения государственной власти, нет разделения властей, как по горизонтали, так и по вертикали [Проблемы общей теории…, 2002. С. 570–571]. При этом разделение властей является не инструментальным, а консервативным, охранительным принципом по отношению к правовой свободе: сначала достигается правовая свобода, которую хотят защитить посредством разделения властей, а затем уже аппарат государственной власти организуется по этому принципу. Реализация этого принципа предполагает, что власть уже ограничена правами и свободами в такой мере, что можно говорить о правовом государстве.

В правовом государстве аппарат строится по принципу рассредоточения государственной власти. Этот общий принцип конкретизируется (1) в функциональном аспекте (разделение властей по горизонтали) и (2) в территориальном аспекте (разделение властей по вертикали (территориальное рассредоточение государственной власти). Федерализм является не единственным, но наиболее последовательным, принципиальным, завершенным вариантом территориального рассредоточения государственной власти [Четвернин, 2006. С. 170].

В малом или средних размеров государстве возможны как федерализм, так и унитаризм, но относительно децентрализованный (номинальный) унитаризм, при котором образуемые из центра местные органы власти наделяются самостоятельной компетенцией или такая компетенция делегируется органам местного самоуправления. В любом случае, в правовом государстве должна быть децентрализация государственной власти, а ее конкретные формы будут обусловлены особенностями конкретного государства.

Федерализм – закономерный итог правового развития. В правовом государстве разделение властей необходимо как по горизонтали, так и между центром и регионами. Это продиктовано гарантией соблюдения прав и свобод человека и гражданина и демократизацией государственного аппарата. Все эти процессы возникают в индустриальную эпоху, и именно в новое время возникает федерализм. Следовательно, и приведенные выше определения федерализма и федерации относятся только к развитому государственно-правовому контексту [Прохоров, 2010. С. 57].

По мнению сторонников данной, т.е. правовой трактовки федерализма в неразвитом государственно-правовом контексте никакой реальной федерации (федеративной формы государственной власти) быть не может. Возникновение же реального федерализма связано с утверждением естественных прав, установлением развитой демократии, конституционализма, сформировавшегося гражданского общества [Варламова, 2001. С. 10].

Кроме существующих в современной юриспруденции концепций союзнического, смешанного и правового федерализма, существуют и иные теории федерализма, представляющие собой совокупность взглядов правоведов, политологов, социологов на сущность федерализма. Значительная часть этих теорий, строго говоря, не является юридическими моделями федерализма, а представляют собой попытки осмыслить отдельные стороны этого многофакторного явления общественной жизни, наиболее актуальные для определенного периода исторического развития отдельных стран и мировой цивилизации в целом [Федерализм…, 1997. С. 247].

По нашему мнению, федерализм (федеративную форму организации государственной власти) — правовое явление, возникающее только в эпоху нового времени в развитых правовых культурах. Правовое понимание федерализма – это трактовка его как принципиальной децентрализации аппарата государственной власти, которая предназначена не столько для административного удобства, сколько для обеспечения правовой свободы.

В доиндустриальных обществах различных исторических эпох в условиях неразвитости правовых норм и институтов никакой реальной федерации (государственно-властной децентрализации) быть не может, а существуют только союзы и союзничество. Реальный федерализм возможен только в условиях господства правового типа социальной регуляции, так как предполагает значительные государственные и культурно-правовые достижения, ставшие эффективными структурами государственности и политики: конституцию, разделение властей по горизонтали и по вертикали и, главное, целью государства должны быть права человека в сообществе [Pernthaler, 1986. S. 404].

В контексте данного выше определения федерализма и федеративного нельзя согласиться с теми авторами, которые находят элементы федерализма в античности и средневековье [Puttkamer,1955. S.2.] или предлагают совокупность принципов, на которых строились государственно-политические объединения античной Греции и средневековой Западной Европы, обозначать менее строгим понятием “предфедерализм” [Основы теории…, 1999. С. 39]. Высказанная П. Пернталером оценка античных и средневековых союзов как неких исторических прототипов (прообразов) федерализма, представляется более точной [Pernthaler, 1986. S.405–409].

Исходя из приведенного определения федерализма, получаем разнообразные исторические формы договорных государственных объединений, которые в доиндустриальную эпоху являлись прототипами федерализма не потому, что возникали в результате интеграции (иногда добровольной) и являлись сложносоставными государствами, а потому, что представляли собой относительно децентрализованные политические образования. Но и такие образования, даже возникшие на основе добровольности и равноправия, а не в результате гегемонии одного из членов, не могут считаться ранними формами современных федеративных государств. В основе таких объединений лежала необходимость выстоять в военном противостоянии. Эта необходимость и обусловливала характер сообщества, его структуру и продолжительность существования. При этом не создавалось общего государства, а возникали межплеменные и межгосударственные объединения (в античности и раннем средневековье – межгосударственно-межплеменные). Все члены союза сохраняли свой суверенитет, хотя в отдельных случаях компетенция суверенных государственных органов власти ограничивалась компетенцией наднациональных властных органов.

Выше уже отмечалось, что в современной науке прочно утвердилось ошибочное представление об интегративной природе федерализма. Господствует представление, что федеративное государство – это союз, объединение, а федеративная форма устройства возникает в результате объединения. Поэтому, рассматривая историю становления федераций, большинство исследователей одним и тем же термином “федерация” называют и союзы государств в различные исторические периоды, и современные федеративные государства. Хотя очевидно, что последние представляют собой сложносоставные правовые институции, построенные на основе территориальной децентрализации государственной власти.

Такой подход не позволяет даже подойти к сущностному различению союзных образований доиндустриальной эпохи и современных федеративных государств, объясняя возникновение и тех и других процессами интеграции, хотя очевидно, что эти феномены, происходили в разных правовых ситуациях. Союз, объединение рассматриваются не только как главная причина образования, но и как основной принцип построения того, что называлось федерациями независимо от времени и условий их возникновения.

В объяснении ошибочности интегративной природы федераций следует исходить из рассмотрения того, что называлось федерациями в разные эпохи и в разных правовых ситуациях. Анализ показал, что в доиндустриальную эпоху федерациями назывались союзы племен, полисов, этносов, городов. В новое время понятие федерация применительно к государству подразумевает сложносоставное государство, образование которого может лишь соотносится с интегративными процессами, но не исчерпывается ими и не является их результатом [Прохоров, 2007. С. 8–11].

Представление об интегративной природе современного федерализма связано с терминологическим несоответствием: понятие foedus первоначально было понятием, характеризующим именно интеграционные политические процессы, результатом которых, однако, не было образование новых федеративных государств, а складывание союзнических отношений. Поэтому такие объединения правильнее называть конфедерациями и другими союзническими определениями: унии, содружества, протекторат. Расширительное применение слова foedus для обозначения и международных союзов, и децентрализованных государств, приводит к понятийной путанице и потере содержательности в определении природы этих образований.

Слово федеративность, исходно означающее союзность, объединение, дало в новое время название целому классу государств, определяемому, однако, не по критерию союзности, а по критерию территориальной децентрализации государственной власти. С 1787 года (с одобрением проекта конституции Соединенных Штатов Америки и последующей ее ратификацией штатами) принципиально децентрализованное государство стали называть государством федеративным, поскольку оно по неким внешним характеристикам сходно с федерацией = союзом. Но по существу то, что называется федеративным государством, федерацией, лишь похоже на федерацию = союз, но в действительности таковым (федерацией = союзом) не является. Название явления – федеративное (союзное государство) – не соответствует сущности явления – принципиально децентрализованное государство. Федерализм федеративного государства – это совсем не то, что федерализм конфедераций, уний и т.д. [Прохоров, 2010].

Из сказанного очевидно, что интегративное объяснение природы федерации является результатом инерции применения старого термина, обозначающего союз, объединение к новому феномену – сложносоставному децентрализованному государству, возникшему только в индустриальную эпоху. Таким образом, для разных по своей правовой сути феноменов используется один термин, обозначающий союз. При таком объяснении природы образования федеративного государства не учитываются принципиальные политико-правовые отличия аграрного и индустриального обществ и, прежде всего, объем свобод, степень их развитости и круг субъектов права в каждом из них. А именно эти факторы определяют специфику (характер) социального контекста, в котором формируется и действует государственная власть [Проблемы …, 2002. С. 595].

Не различая государственные объединения древности – “прототипы федерации” (П. Пернталер) [Pernthaler, 1986. S.405] и современные федеративные государства, не учитывая эволюцию понятия федерализм, большинство отечественных и зарубежных ученых полагают, что федеративность и союзных образований древности, и современных федераций равнозначна союзности, так как foedus = союзу. Однако федеративная практика нового времени доказывает, что это не так, и современные федерации возникают не в результате интеграции, а в итоге децентрализации государственной власти. Следовательно, наполнение современного понятия федерализм содержанием, заданным латинским термином foedus, не отражает сегодняшних реалий, а перенос на современное понятие федерализм содержания, заданного латинским термином foedus, создает ложное представление о федеративном, т.е. принципиально децентрализованном государстве, как о государстве союзном.

Если считать, что федерация – это союз нескольких государств или государствоподобных образований, то получается, что федерация (и федерализм) в современном смысле это юридическая фикция. В действительности, в современных федеративных государствах, начиная с Соединенных Штатов Америки, нет никакой союзности. Отрицание союзности в федеративных государствах нового времени означает, что они являются федеративными не потому, что возникли на основе союза, объединения, а потому, что их государственная власть децентрализована (федерализована). Кроме того, отрицание союзности в федеративных государствах нового времени означает не отрицание союзности в способе образования этих государств, а отрицание того, что союзность обусловила децентрализованную форму государственной власти.

В новое время понятие федерация во властно-государственном смысле означает не объединение, а децентрализацию государственной власти, точнее, децентрализованную форму государственной власти. Данная форма государства не является результатом союза, объединения, как государств, так и государствоподобных образований. Принципом федерализма (федеративного устройства) является децентрализация государственной власти, которая достигается не в результате интеграции, а в результате разграничения компетенции между центром и регионами, точнее – между федеральными и региональными органами власти. Господствующее в современной науке интегративное (союзническое) представление о природе федеративного государства глубоко ошибочно. Как методологический подход такое понимание лишает исследователя раскрыть сущность федерализма – децентрализацию и не может объяснить, чем возникновение федеративного государства отличается от возникновения государства унитарного. Кроме того, позитивистский феноменалистический подход, которым является интегративная трактовка федерализма, игнорирует правовую сущность этого института, так как федерализм = союзничеству, союзности может возникать в любом политическом контексте.

При этом необходимо отметить, что, как исключение, возможно изначальное формирование государственной власти именно как децентрализованной (федеративной) одновременно с интеграцией государствоподобных образований в одно государство (например, образование первых федераций – Соединенных Штатов Америки и Швейцарии). Но в этом случае речь идет о двух разных процессах – процессе формирования государства и процессе формирования децентрализованной государственной власти. Следовательно, необходимо различать образование формы государства и формы возникновения государств: путем слияния (фузия) или путем присоединения (инкорпорация) [Поляков, 2004. С. 565]. Отсюда следует, что интеграция как способ (форма) возникновения государства отнюдь не означает, что образовавшееся новое государство будет иметь федеративную форму государственного устройства.

В языке нового времени для противопоставления понятию федеративное государство (сложносоставное государство с разделением властей по вертикали) используется понятие конфедерация (конфедератизм). Более того, используется понятие межгосударственные объединения, которым объединяются разные феномены, начиная с личной унии и кончая конфедерацией.

Следует констатировать, что термин федерация эволюционировал от обозначения союза, объединения в античности и средневековье до обозначения сложносоставного государства в новое и новейшее время. Необходимо согласиться с П. Пернталером, который, проводя различие между договорными объединениями древности и средневековья и федеративными государствами нового и новейшего времени, считает необходимым называть первые “формами «старого» федерализма” [Pernthaler, 1986. S.408.]. Эту точку зрения разделяет американский исследователь Д. Элейзер, считающий конфедерацию общепризнанной формой федерализма до 1787 года [Элейзер, 1995. С. 107].

Думается, будет правильно, в работах обществоведов старый федерализм (по терминологии П. Пернталера) обозначать терминами союз, союзничество и т.п. Такое словоупотребление точно соответствует латинскому foedus, foederatio. Тогда федеративными государствами (федерациями) следует называть только государства нового времени, то есть не союзные, а суверенные государственные образования с разделением властей по вертикали.

Литература

Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб. Питер. 2004. 320 с.

Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. М. 1998. 488 с.

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М. 2004. 816 с.

Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М. 2001.

Введенский В.Г., Горохов А.Ю. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта. Серебряные нити. М. 2002. 128 с.

Градовский А.Д. Государственное право. Лекции 1881–1882 гг. СПб. 1882.

Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М. Норма. 2001. 352 с.

Козлов А.Е. К вопросу о концепции российского федерализма // Материалы бельгийско-российского научного коллоквиума 4–5 июня 1996 г., Лейвен / Под ред. Ф. Делмартино и Л. Насыровой. Лейвен. 1996.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М. 2003. 585 с.

Козлова Н.Ю. Буржуазные учения о федерализме XVIII–XIX вв. М. 1988. 141 с.

Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. М. 1912. 306 с.

Коркунов М.Н. Русское государственное право. Т.1. Введение и общая часть. СПб. 1904. 215 с.

Марченко М.Н. Теория государства и права. М. Изд-во МГУ. Проспект, 2004. 637 с.

Основы теории и практики федерализма. Институт европейской политики Католического университета г. Лейвена. Лейвен. 1999. С. 39 (автор главы – К.И. Зубков).

Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. Пер. с англ. / Предисл. А. Оболонского. М. 1993.

Поляков А.В. Общая теория права: Проблемы интерпретации в контексте коммуникативного подхода: Курс лекций. СПб. 2004. 565 с.

Проблемы общей теории права и государства / Под ред. В.С. Нерсесянца. М. 2002. 595 с.

Прохоров А.В. О правовом понимании образования федеративных государств // Право и государство: теория и практика. 2007. № 10 (34).

Прохоров А.В. Понимание федерации и федерализма в современной юридической литературе// Альманах современной науки и образования. 2010. №3 (34). Ч.2. С. 54–57.

Сырых В.М.Теория государства и права. М. 1998.

Темнов Е.И. Теория государства и права. М. Экзамен. 2003. 320 с.

Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М. Дело. 2000. 304 с.

Федерализм. Энциклопедический словарь / Под ред. С. Д. Валентей М. 1997. 247 с.

Хропанюк В.Н. Теория государства и права. Хрестоматия. Учебное пособие. М. 1998. 944 с.

Четвернин В.А. Проблемы теории права и государства. Учебное пособие. М. 2006.

Четвернин В.А., Прохоров А.В. О юридической теории федерализма// Ежегодник либертарно-юридической теории. 2007. № 1. C. 141–153.

Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М. 1997. 124 с.

Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М. 1995. 242 с.

Элейзер Д. Сравнительный федерализм // Политические исследования. М., 1995. № 5. С.106–115.

Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. СПб., 1900. Т. XXXI. С. 92–94; Т. XXXV. СПб. 1902. С. 407–408 [автор статей В.В. Водовозов].

Ященко А.С. Международный федерализм. М. 1909. 354 с.

Ященко А.С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912. 852 с.

Friedrich C.J. Trends of federalism in theory and practice. N.Y. 1968.

Pernthaler P. Allgemeine Staatslehre und Verfassungslehre. Wien. New York. 1986. 404 s.

Puttkamer E.v. Föderative Elemente im deutschen Staatsrecht seit 1648: Vormerkung. Berlin– Frankfurt. 1955.

Watts R.L. Comparing federal systems. 2 nd ed. Kingston, 1999. Р. 6–14;

Zippelius R. Allgemeine Staatslehre (Politikwissenschaft). – 13., neubearb. Aufl. München, 1999.

[1] Такая точка зрения на процесс образования федераций преобладает в современной российской юридической литературе [2] В большинстве современных работ по вопросам федерализма проводится понятийное отличие федерализма и федерации. Под федерализмом, федерализацией понимается процесс, динамика, теоретико-методологические принципы создания федерации, под“федерацией – тип реальной государственной организации [3] Отмечая общую “союзную” природу федерации (союзного государства) и конфедерации (союза государств), автор статей “Федерация”, “Союзное государство” в Энциклопедическом словаре издания Брокгауз и Ефрон отличие федеративного государства от унии видит не в качественном, а в количественном показателе, “потому, что для понятия федерации необходимо не два, а несколько государств”

3.3. Федеративное государство

Конституция РФ определяет форму государственного устройства России как федеративного государства. Под формой государственного устройства понимают административно-территориальную организацию государственной власти, характер взаимоотношений между составными частями государства, между центральными и местными органами.

С точки зрения государственного устройства государства можно подразделить на: 1) унитарные, 2) федеративные, 3) конфедерации.

Унитарное государство (от лат. слова “унус” — один) — единое государство, которое управляется централизованно и делится на административно-территориальные единицы (области, губернии), не имеющие своей государственности и законодательства.

Унитарными являются большинство современных государств. Они сложились в основном в странах мононациональных, в странах, где абсолютное большинство составляет одна нация и исторически отсутствуют национальные области (Болгария, Венгрия, Греция, Дания, Ирландия, Финляндия, Румыния, Нидерланды и др.). Некоторые унитарные государства имеют в своем составе национальные области, пользующиеся автономией: Каталония, Страна басков, Андалузия в Испании и др. Унитарные государства бывают централизованными (Великобритания, Швеция) и децентрализованными (Франция, Испания, Италия). В централизованных унитарных государствах все внутренние и международные полномочия сосредоточены в руках центральной власти, местные органы власти ограничены вопросами местного значения. Причем самостоятельность дана лишь низовым органам управления (районам, муниципалитетам), средние же уровни управления (области, провинции) не обладают автономией.

Децентрализованные унитарные государства характеризуются тем, что крупные регионы пользуются широкой автономией и даже располагают собственными парламентами и правительством.

Федеративное государство (от лат. слова “федус” — союз) — союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью. При такой форме государственного устройства образуются общие для всей федерации высшие органы власти и управления. Субъекты федерации имеют собственные органы власти, конституцию, законодательство (США, ФРГ, Бразилия).

В федеративном государстве между центром и самостоятельными государствами (штатами, землями, кантонами, республиками) полномочия распределяются в пределах союзной конституции. При этом одна часть вопросов является исключительно компетенцией союзных органов, другая — субъектов федерации, третья — совместной компетенцией союза и его членов. Федеративные государства — обычно многонациональные государства и имеют двухпалатный парламент, верхняя палата которого формируется из представителей отдельных государств. Члены федерации фактически не обладают индивидуальным суверенитетом и правом одностороннего выхода из союзного государства. В большинстве союзных конституций содержится право федеральных органов вмешиваться во внутренние дела членов федерации в случае возникновения там стихийных бедствий и массовых беспорядков.

Кроме того, можно выделить такую форму государственного устройства, как конфедерация (от лат. “конфедерацио” — сообщество). Конфедерация — это союз самостоятельных государств, ее члены сохраняют полный государственный суверенитет. В компетенции союзных органов находится ограниченное число вопросов (в области обороны, внешней политики, транспорта, связи, денежной системы). Каждое из государств, входящих в конфедерацию, имеет собственное гражданство, органы власти, управления, правосудия.

Акты, принимаемые на уровне конфедерации, требуют одобрения высшими органами власти государств, входящих в конфедерацию. Конфедерации обычно существуют в пределах известного исторического периода, после решения определенных задач распадаются или превращаются в федерацию (Швейцария).

Современное Российское государство представляет собой федерацию, состоящую из 89 субъектов: 21 республики, 1 автономной области, 10 автономных округов, 55 краев и областей, 2 городов федерального значения. При этом края, области и города не являются национальными по названию и своему характеру, а остальные субъекты олицетворяют ту или иную меру национальной государственности. Таким образом, мы имеем дело с совмещением национального и территориального принципов государственного устройства. Федеральные отношения регулируются во многих главах и статьях Конституции РФ, прежде всего в ст. 5 Конституции РФ, гл. 3 “Федеративное устройство”, гл. 5 “Федеральное Собрание”.

Федерацию всегда подстерегают две противоположные тенденции: скатиться к унитаризму и распасться на независимые государства. Такие государства, как Чехословакия, Югославия, являясь федеративными в недавнем прошлом, распались. Сильны сепаратистские тенденции в некоторых современных федерациях (Канада, Индия).

СССР, закрепленный Конституциями 1924 и 1936 гг. как федеративное государство, превратился фактически в унитарное. Главным звеном управления во всех 15 союзных республиках была Коммунистическая партия, которая рассматривалась как интернациональная сила. Субъекты федерации, обладавшие правом выхода из нее, не в состоянии были осуществить подобный выход. Массовые репрессии против народов, их насильственная депортация (в 1941 г. — в отношении немцев; в 1943 г. — калмыков и карачаевцев, в 1944 г. — чеченцев, ингушей и балкарцев), ликвидация многих автономий в РСФСР делали принцип федерализма фиктивным, копили национальные обиды и вражду. В результате произошел распад СССР и парад суверенитетов автономных образований РСФСР, когда суверенными государствами объявили себя бывшие автономии РСФСР, а некоторые республики стали требовать выхода из состава федерации (Чечня, Татарстан). Поэтому Конституция РФ, федеральные законы, законодательство субъектов РФ обязаны четко закрепить конституционно-правовой статус федерации и ее субъектов.

Основные принципы государственного устройства РФ:

Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности.

Каждый субъект РФ является частью федерации. Российская Конституция не предусматривает сецессии, т. е. права выхода из федерации. Это соответствует международному опыту. Любое заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции. Данный подход представляется разумным. Экономика республик была создана на средства всего народа России и может успешно функционировать только как составная часть всей экономики страны. С национальной точки зрения население республик давно носит смешанный характер и выделение той или иной республики в самостоятельное государство неизбежно породило бы межнациональные конфликты.

Суверенитет государства — это верховенство и независимость государственной власти внутри своей территории и по отношению к другим государствам.

Суверенитет РФ закрепляется в следующих трех положениях:

суверенитет РФ распространяется на всю территорию;

Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России;

Российская Федерация обеспечивает неприкосновенность своей территории.

Таким образом, на территории РФ не может быть иных суверенитетов. Субъекты федерации обладают только остаточным суверенитетом, то есть ограниченным суверенитетом.

Суверенитет РФ неделим и распространяется на всю ее территорию.

В отличие от других субъектов федерации, республики признаются государствами (ст. 5). Это порождает некоторую неопределенность их статуса и может быть понято как признание их суверенитета и международной правосубъектности (способность обладать международными правами и обязанностями, участвовать в международных отношениях). Но это противоречит ст. 4, в которой устанавливается, что суверенитет РФ неделим, а значит, субъекты федерации не вправе выступать как субъекты международного права.

Понятие подобной формулировки носит компромиссный характер и направлено на то, чтобы снять напряжение между республиками и центром. К тому же в конституциях ряда республик еще до принятия Конституции РФ (Татарстан, Саха, Башкортостан, Тува, Марий Эл) был закреплен статус суверенного государства. Выходит, что РФ является объединением, получившим свои полномочия из рук независимых республик. Это противоречит историческим фактам, так как ни один из субъектов РФ не имел государственной независимости, а республики выросли из автономий Российского государства.

Положение о верховенстве на всей территории Российской Федерации Конституции РФ и федеральных законов требует привести в соответствие с этими федеральными актами всего законодательства субъектов РФ. В случае расхождения с актами высшей юридической силы действуют федеральные акты.

Положение о неприкосновенности территории РФ призвано подчеркнуть неприемлемость чьих бы то ни было притязаний на территорию России и решимость защищать ее в случае нападения. Понятие территории РФ содержится в ст. 67 Конституции и включает территорию субъектов РФ, внутренние воды, территориальное море (прибрежные морские воды шириной 12 морских миль), воздушное пространство над ними (высотный предел воздушного пространства практически не устанавливается, но не касается космоса).

Юрисдикция России также распространяется на континентальный шельф (морское дно и недра подводных районов, примыкающих к берегу) и на исключительную экономическую зону (морское пространство шириной до 200 миль от берега).

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации (ст. 5).

В соответствии с Конституцией РФ все субъекты РФ являются равноправными участниками конституционно-правовых отношений. Равноправие субъектов РФ выражается в том, что все субъекты имеют собственные правовые акты, которые наряду с Конституцией РФ устанавливают их конституционно-правовой статус. Республики имеют свои конституции и законы, другие субъекты федерации — уставы и законы. Принцип равноправия означает также, что во взаимоотношениях с федеральными органами все субъекты РФ равноправны.

Равноправие субъектов федерации проявляется в общем для всех них определении предметов ведения и полномочий, что вытекает из ст. 71, 72,73 Конституции РФ. Однако, несмотря на провозглашенное Конституцией РФ равноправие всех субъектов, их правовой статус все же не во всем одинаков. Различие вытекает, например, из того, что республики объявлены государствами, а другие субъекты такого статуса не имеют и могут рассматриваться как государственные образования. Автономии же входят в состав краев и областей, а следовательно, не должны рассматриваться как государственные образования наряду с этими краями и областями. Вхождение 9 автономных округов в край или область (только Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ входят в Российскую Федерацию непосредственно) порождает известное противоречие. Получается, что субъект федерации входит в состав другого, равноправного с ним субъекта федерации. Конституция РФ предусматривает, что отношения таких округов могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области (п. 3 ст. 66 Конституции).

Пока единый закон об автономных округах не принят. Однако необходимость его принятия не вызывает сомнений.

В числе важнейших вопросов, которые необходимо урегулировать в этом законе: разграничение объектов собственности, находящихся на территории данных субъектов; порядок разрешения споров и защиты интересов каждого из этих видов субъектов РФ.

Некоторое противоречие существует и в том, что республики имеют собственную конституцию, а другие субъекты РФ — только устав. Является ли устав субъекта федерации по своей юридической силе равным Конституции? Формально и уставы, и конституции субъектов имеют одно и то же назначение, регулируют сходные виды противоречий и подлежат одинаковой государственно-правовой защите. Тогда возникает вопрос: чем объяснить те различия, которые сохраняются в названиях?

Ст. 5 Конституции РФ указывает на принцип равноправия и самоопределения народов как важнейший принцип государственного устройства РФ.

Конечно, понятие “самоопределение народов” не означает, что более 100 народов, населяющих Россию и не имеющих национальной государственности, вправе ее обрести. Право на самоопределение оправданно, если конкретный народ или народы подвергаются угнетению или дискриминации по национальному признаку, вследствие чего не могут пользоваться правами и свободами. Тем более, что многочисленные народы не имеют необходимых условий для развития собственной государственности. Поэтому необходимо закрепление статуса этих народов в ряде федеральных законов и Конституции. Принцип равноправия народов в РФ гарантируется равноправием прав и свобод граждан и правом каждого человека определять и указывать свою национальность (ст. 19, 20 Конституции).

Языки всех народов, населяющих страну, признаются в России национальным достоянием (ст. 68 Конституции РФ).

Действующим законодательством РФ предусмотрено право граждан России на получение основного общего образования на родном языке, право этнических групп создавать национальные клубы, студии и коллективы искусства, организовывать библиотеки, кружки и студии по изучению национального языка (Закон РФ “Об образовании” 1992 г., “Основы законодательства РФ о культуре” 1992 г.).

В республиканских законах о языках также предусматривается положение о том, что придание статуса государственных тем или иным языкам не должно ущемлять права иных наций и народностей, проживающих на территории республики, в употреблении ими своих языков.

В некоторых республиках устанавливается статус местных официальных языков. Так, в Законе Республики Саха (Якутии) о языках определяется, что эвенкийский, эвенский, юкагирский, чукотский языки в местах компактного проживания соответствующих народностей признаны местными официальными языками и используются наравне с государственными.

Ст. 69 Конституции РФ устанавливает гарантии прав коренных малочисленных народов, исходя при этом из норм международного права, зафиксированных в следующих документах: Международные пакты о правах человека 1966 г., Конвенция международной организации труда № 169 относительно коренного и племенного населения в независимых странах, Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1992 г. и т. д. В этих документах коренным малочисленным народам гарантируются право выбирать собственные приоритеты в процессе своего развития; право участвовать в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ, которые затрагивают их интересы; право на сохранение собственных обычаев и институтов; право собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают; право на создание собственных учебных заведений и т. д.

Ряд указанных положений уже нашли отражение в действующем российском законодательстве. Так, в Земельном кодексе 1991 г. малочисленным и этническим группам была предоставлена возможность использовать земли заповедного и лесного фондов для выпаса оленей, охотничьего промысла.

В Законе о недрах 1992 г. указано, что при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов часть платежей должна использоваться для социально-экономического развития этих народов.

Вопросы обеспечения жизнедеятельности малочисленных народов затрагиваются и в законодательстве республик РФ. Так, например, земельные кодексы республик Карелия и Марий Эл устанавливают ряд льгот при пользовании землей для малочисленных народов. Закон Бурятии “О лесе” устанавливает особый порядок пользования лесным фондом для поддержания традиционных занятий народов, там поживающих.

Однако многие положения о правах коренных малочисленных народов РФ носят декларативный характер, программы социально-экономического и культурного развития этих народов почти не финансируются. Вследствие длительного промышленного освоения их территории без учета экономических, экологических и культурных последствий многие народы оказались на грани исчезновения (юкагиры, алеуты, ительмены).

Федеральное устройство РФ основано на единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами федерации.

В соответствии с опытом таких федеративных государств, как США, ФРГ, Австралия, в Российской Федерации предусмотрено разграничение предметов ведения и полномочий между органами федерации и органами субъектов федерации. Ст. 71 Конституции РФ закрепляет вопросы исключительной компетенции органов федерации; ст. 72 содержит перечень вопросов, находящихся в совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов; ст. 73 закрепляет исключительную компетенцию субъектов федерации.

Все вопросы, находящиеся в исключительном ведении РФ, можно разделить на несколько групп:

1. Вопросы государственного строительства:

принятие и изменение Конституции России и федеральных законов, контроль за их исполнением;

федеративное устройство и территория федерации;

регулирование и защита прав человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств;

установление системы федеральных органов, законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти;

федеральная государственная служба.

2. Вопросы регулирования экономики и социального развития:

федеральная государственная собственность и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития федерации;

установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральной экономической службы, включая федеральные банки. С экономической точки зрения РФ являет собой единый рынок. На ее территории не допускается установление таможенных границ, сборов. В РФ существует единая денежная система, а денежной единицей признается рубль. Субъекты РФ не вправе вводить и выпускать свои деньги;

федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. Помимо федеральных налогов и сборов, существуют бюджеты, налоги и сборы субъектов федерации и местного самоуправления;

федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе. Здесь перечислены системы, обеспечивающие общие интересы РФ, которые не могут быть разделены между субъектами федерации.

3. Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности:

внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ, вопросы войны и мира;

внешнеэкономические отношения РФ.

4. Вопросы обороны и охраны границы:

оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования. Отнесение к ведению РФ обороны и безопасности означает, в частности, что в РФ существуют единые вооруженные силы. Их Верховным Главнокомандующим является Президент РФ. Причем речь идет только о государственной безопасности, так как общественная безопасность и экологическая безопасность отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов;

определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.

5. Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы:

судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности;

федеральное коллизионное право. Отнесение к ведению РФ судоустройства, прокуратуры, а также законодательства по ряду отраслей российского права связано с необходимостью создания единого правового пространства. Коллизионное право охватывает правовые нормы, регулирующие разрешение коллизий между законами как федерации, так и ее субъектов, а также определяющие порядок разрешения конфликтов на договорной основе.

6. Вопросы метеорологии, статистической отчетности:

метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет.

7. Государственные награды и почетные звания РФ.

Предметы ведения федерации регулируются федеральными и федеральными конституционными законами, имеющими прямое действие на всей территории федерации. По предметам совместного ведения федерации и субъектов федерации издаются только федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ.

Следует иметь в виду, что под предметами ведения понимаются сферы общественной жизни, отрасли хозяйственной деятельности, а также объекты имущества, которые регулируются органами федеральной государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ. Полномочия же определяют установленные законом пределы воздействия органов государственной власти на предметы ведения.

Вопросы совместного ведения федерации и ее субъектов не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования со стороны федеральных органов государственной власти.

К совместному ведению РФ и ее субъектов относятся следующие вопросы:

1) вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод:

обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции России и федеральным законам. Проверку соответствия конституций республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ осуществляет Конституционный Суд РФ по запросу Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, а также органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации;

защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон;

защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

становление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

2) вопросы регулирования экономики и социального развития:

разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами. Преувеличенное представление о суверенитете подталкивает некоторые республики к провозглашению своей собственности на землю, ее недра и природные богатства, для чего нет правовых оснований. Республика Саха закрепила в Конституции положение о своей территории как “исконной земли традиционного расселения ее коренных народов”, хотя “коренных народов” насчитывается не более 1 млн. человек. Деление собственности на федеральную и собственность субъектов РФ весьма сложно. Конституция РФ не устанавливает процедуры определения собственника, поэтому споры об отнесении того или иного конкретного объекта к собственности федерации или ее субъекта возникали неоднократно. Решение подобных вопросов составляет одну из функций федерального коллизионного права;

природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;

общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение;

осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ.

3) вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы:

кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуры, нотариата;

административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

4) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации, выполнение международных договоров РФ.

Субъекты РФ вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Однако их международная правосубъектность ограничена. Они не вправе ставить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубежные представительства на уровне посольств.

Согласно Федеральному закону “О международных договорах РФ” от 15 июля 1995 г., международный договор РФ, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ. Реализуя свою международную правосубъектность, многие республики заключили договоры о торгово-экономическом сотрудничестве с государствами СНГ и открыли в них свои представительства. Разнообразные соглашения с партнерами в ближнем и дальнем зарубежье заключили Санкт-Петербург и Москва. Однако такие договоры не всегда согласовываются с МИД России, что неправомерно.

Вне пределов ведения федерации и полномочий совместного с нею ведения субъекты РФ осуществляют свои исключительные полномочия. Их круг определяется законодательством самих субъектов, прежде всего в конституциях республик и уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. В Омской области ряд ее исключительных полномочий закреплен, например, в областных законах “О Законодательном Собрании Омской области”, “О комитетах (комиссиях) Законодательного Собрания Омской области”, в “Регламенте Законодательного Собрания Омской области”.

На всей территории РФ государственным языком является русский язык (ч. 1 ст. 68), однако это не исключает права определенных субъектов РФ устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68).

В республиках, в которых титульная нация составляет большинство населения (таковых 6 из 21) законодательно закреплено двуязычие. Двуязычие принято и в некоторых республиках, где титульная нация не составляет большинства(Татарстан, Калмыкия). Но в ряде республик законы о языках пока еще не приняты.

Республики самостоятельно утверждают свою государственную символику (герб, флаг, гимн), определяют столицу. Государственная символика обычно отражает национально-историческую символику народа.

Конституции республик обычно предусматривают свое гражданство, хотя не учитывают, что гражданство в РФ относится к ведению федерации и правом принятия в гражданство обладает только Российская Федерация.