Что представляет собой бюджет с правовой точки зрения

Реализация бюджетной политики отражается в едином для всех государств «институте» — институте «государственных бюджетов», который является атрибутом любого суверенного государства и (или) государственных образований.

Понятие «бюджет» чрезвычайно емкое и неоднозначное, до настоящего времени носит дискуссионный характер. В соответствии с новой редакцией ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджет определяется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджет — основной инструмент проверки сбалансированности финансовой системы, соответствия прихода и расхода экономических ресурсов. В специальной и учебной литературе бюджет традиционно рассматривается как сложная социально-экономическая и правовая категория.

Экономическую категорию бюджетаможно трактовать как совокупность экономических(денежных) отношений органов государственнй власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами, связанных с перераспределением валового национального продукта и части национального богатства в связи с необходимостью удовлетворения социально-экономических и властно-политических функций государства и его граждан.

С юридической (правовой) точки зрения бюджет -это основной финансовый план(смета доходов и расходов государства), принимаемый в форме закона по особой процедуре представительным органом государственной власти.

По способу реализации бюджет— жестко регламентированная форма образования и использования централизуемых государством финансовых ресурсов для обеспечения расхлдных обязательств бюджетов всех уровней( федерального, субъектов РФ, местных).

Родоначальником законодательной регламентации образования и использования денежных средств в форме бюджета является Англия, где после революции 1686-1689 гг. парламент лишил короля права самостоятельно устанавливать налоги. В России первая роспись государственных доходов и расходов была принята в 1723 г., с 1802 г. эти росписи стали носить постоянный характер, а с 1811 г. приняли формат бюджета России.

Сущность и функции бюджета определяются особенностями политического строя и социально-экономической системы. В условиях рыночной экономики усиливается социальная направленность бюджета, что выражается в его ориентации на реализацию программ по повышению защищенности населения от рыночных рисков, инфляционных и кризисных явлений. Государство использует бюджет в качестве одного из основных инструментов обеспечения своей деятельности и проведения экономической и социальной политики.

Федеральный бюджет — мощный регулятор макроэкономики. Бюджет- инструмент перераспределения финансовых ресурсов. Федеральный бюджет отражает не только внутренние параметры социально-экономического развития государства, но и место страны в мировой экономике, партнерские отношения с другими странами, динамику развития внешнеэкономической деятельности.

Главная цель бюджета — обеспечение финансовой и макроэкономической стабильности в стране, создание эффективной системы перераспределения национального дохода, обеспечивающей экономический рост и повышение уровня жизни населения.

Роль бюджета в регулировании социально-экономических процессов

При правильном подходе бюджет объективно может быть не просто средством государственного экономического регулирования, он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, обновление и совершенствование материально-технической базы общественного производства.

Очевидно, что в трехуровневой бюджетной системе центральным, стратегическим звеномявляется федеральный бюджет.

В нем определяются потребности, которые удовлетворяются за счет государственной казны, и в то же время в нем указываются источники и объемы поступлений в нее. Именно с помощью бюджета государство имеет возможность сосредоточивать финансовые ресурсы на решающих участках социального и экономического развития, с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями, территориями, сферами общественной деятельности. Ни одно из звеньев финансов не осуществляет такого многовидового и многоуровневого перераспределения средств, как бюджет. Федеральный бюджет играет определяющую роль в реализации социально-экономической политики, которая проводится Правительством РФ. Через параметры федерального бюджета( доходы и расходы) государстворегулирует темпы экономического развития, а также взаимоотношения с территориями.

Доходы бюджетаотражают экономические отношения, возникающие у государства с предприятиями, организациями и гражданами в процессе формирования бюджетного фонда. За последние годы наибольшим темпом возрастали бюджетные доходы, связанные с добычей и экспортом полезных ископаемых (НДПИ, экспортные пошлины на нефть и др.). В частности, в 2009 году федеральный бюджет России был на 45% сформирован нефтегазовыми доходами (в 2008 году – на 50%, в 2006 году доля нефтегазовых доходов составила свыше половины, в 2003 году — лишь четверть в общей массе поступлений).

Расходы бюджетапредставляют экономические отношения, которые возникают между государством с одной стороны и предприятиями, организациями и гражданами — с другой в процессе распределения и использования по различным направлениям средств бюджетного фонда. В расходах за последние 5 лет наибольшим темпом возрастали межбюджетные трансферты, а также траты на государственное управление, безопасность, экономику и социальные нужды.

Названные экономические категории (доходы, расходы) оказывают воздействие на формирование стоимостных пропорций в целях удовлетворения общегосударственных потребностей, но различны по своим функциональным характеристикам. Изъятие части стоимости в бюджет ведет к уменьшению материальных возможностей субъектов хозяйствования и населения для удовлетворения своих потребностей. Бюджетные расходы, напротив, на базе общегосударственных ресурсов увеличивают эти возможности, а в отдельных случаях даже полностью удовлетворяют некоторые из них.

Обе рассматриваемые формы механизма бюджетного воздействия связаны как между собой, так и с экономикой в целом, что проявляется в их тесном взаимовлиянии друг на друга. Объем расходов бюджета в конечном счете ограничен рамками поступающих бюджетных доходов, зависящих, в свою очередь, от количественных показателей развития экономики. С другой стороны, через бюджетные расходы оказывается обратное воздействие на экономические возможности производства на базе содействия росту его эффективности и ускорению научно-технического прогресса, что, конечно же, влияет и на объемы доходов самого основного централизованного фонда денежных средств.

Бюджет — это публичные экономические отношения, опосредующие процесс аккумулирования, распределения и использования централизованного фонда денежных средств определенного государственно-территориального или муниципального образования, находящегося в распоряжении органов государственной власти или местного самоуправления, предназначенного для финансирования общих задач территории и являющегося основным финансовым планом, утверждаемым соответствующим представительным органом в правовой форме.

Бюджет (от фр. budget — «кошелек») является исходной сферой бюджетной деятельности и одной из основополагающих финансово-правовых категорий, поэтому его определение образуется из экономического, материального и юридического (правового)аспектов.

Выполнение социальной, политической и экономической функций любого государства объективно требует финансовых ресурсов, а удовлетворяются государственные потребности в денежной форме. Таким образом, экономическая сущность бюджета проявляется в общественных отношениях, связанных с аккумулированием, распределением и использованием средств централизованного денежного фонда соответствующего территориального уровня.

В материальном аспекте бюджет представляет собой централизованный денежный фонд, формируемый на определенном территориальном уровне для обеспечения функций соответствующих органов власти. Материально-вещественное воплощение бюджетные отношения получают в процессе их реализации, т.е. бюджетные отношения материализуются в централизованном денежном фонде соответствующего территориального образования. Материальное содержание бюджета имеет сложную организационную структуру и находится в постоянной динамике: изменяется объем аккумулируемых денежных средств, виды доходов и расходов. Конкретная величина бюджетного фонда, отражающая степень централизации финансовых ресурсов в руках государства, зависит от ряда факторов: уровня развития экономики; методов хозяйствования на предприятиях, в организациях, учреждениях; решаемых обществом экономических, социальных задач и т.п. Именно материальный аспект бюджета отражается в официальных источниках, определяющих финансирование какого-либо мероприятия, государственного органа, зачисление суммы на бюджетный счет, выдачу субсидии из бюджета и т.п.

Юридическое (правовое) значение бюджета определяет юридическое выражение его как планового акта, принимаемого в установленном законодательством порядке.

Бюджетный кодекс определяет бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6); бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) — как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ (ст. 15); бюджет муниципального образования — как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14).

Правовая форма бюджета раскрывается в ст. 11 БК, в соответствии с которой федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, бюджет субъекта РФ — в форме закона субъекта РФ, местный бюджет — в форме правового акта представительного органа местного самоуправления либо в порядке, установленном уставом муниципального образования. Однако данная норма не разграничивает сам бюджет и закон (правовой акт) о его утверждении.

Существование бюджета как особой категории правового акта позволяет сравнивать общую сумму доходов с общей суммой расходов, классифицировать расходы по статьям, определять их относительную важность и срочность. Утверждается бюджет соответствующим представительным органом (ст. 153 БК) в форме закона (на уровне Российской Федерации и субъектов РФ) или иного правового акта (на муниципальном уровне).

В государствах с континентальной системой права бюджет принимается в форме единого закона, а в государствах с англосаксонской системой права — в форме самостоятельных актов по доходной и расходной частям бюджета.

Бюджет как правовая категория имеет следующие признаки: во-первых, это общегосударственный фонд денежных средств, создаваемый для покрытия государственных расходов; во-вторых, это финансовый план государства, где указаны его доходы и расходы; в-третьих, это основной финансовый план государства, поскольку наряду с ним действуют и финансовые планы предприятий, учреждений, организаций (балансы, сметы). Как основной финансовый план бюджет характеризуется универсальностью и координацией. Универсальность бюджета как финансового акта проявляется в аспекте охвата им, как ни одним другим финансовым планом, практически всех областей и сфер экономического и социального развития. Координирующая роль бюджета проявляется через взаимосвязь показателей бюджета с показателями других финансовых планов.

Бюджет как правовая категория является объектом бюджетных правоотношений, зафиксированным бюджетно-правовыми нормами и отделимым от материального содержания.

Важное значение имеет содержание бюджета в аспекте объекта права собственности как части государственной казны. С этих позиций бюджет характеризует ст. 214 ГК, устанавливающая, что средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну публично-правового образования.

Сущность любой категории, в том числе и бюджета, проявляется в ее функциях. Бюджет — наиболее широкая финансовая категория, поэтому ему присущи все функции, принадлежащие финансам: перераспределение валового внутреннего продукта; государственное регулирование и стимулирование экономики; финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществление социальной политики государства; контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств. Вместе с тем бюджет как звено финансовой системы имеет особенности, отличающие его от других звеньев финансовой системы:
а) государственный бюджет является особой формой перераспределительных отношений, связанной с обособлением части национального дохода в собственность всего государства (или субъекта РФ) и ее использованием с целью удовлетворения потребностей всего общества и отдельных его государственно-территориальных образований;
б) бюджет осуществляет перераспределение национального дохода и части национального богатства как между территориальными образованиями, так и между отраслями народного хозяйства;
в) перераспределение национального дохода бюджетными методами в более значимой степени, чем у других звеньев финансовой системы, определяется потребностями расширенного воспроизводства в целом и задачами, стоящими перед обществом на каждом историческом этапе развития, в частности;
г) сфера бюджетного распределения занимает центральное место в составе государственных финансов, что обусловлено ключевым положением бюджета по сравнению с другими звеньями финансовой системы.

Бюджет является публично-правовой категорией, имеет нормативное закрепление и служит для выражения исключительно общегосударственных интересов, поэтому отношения в этой сфере регулируются преимущественно императивными нормами.

В бюджетном законодательстве РФ существует понятие «консолидированный бюджет», что означает «свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории» (ст. 6 БК). Консолидированный бюджет имеет два существенных признака: во-первых, он представляет собой совокупность бюджетов определенной территории, т.е. бюджет соответствующего государственно-территориального или муниципального образования; во-вторых, свод бюджетов определенной территории используется как экономический инструмент для расчетов минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, необходимых для бюджетного планирования и анализа бюджетной деятельности.

В Российской Федерации можно выделить: консолидированный бюджет всего государства, образуемый бюджетами всех уровней бюджетной системы; консолидированный бюджет субъектов РФ, складывающийся из бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, расположенных на территории субъекта РФ; консолидированный бюджет муниципального образования, состоящий из местных бюджетов территорий, образующих это муниципальное образование. В связи с появлением федеральных округов в качестве самостоятельного вида выделяется консолидированный бюджет федерального округа, состоящий из бюджетов субъектов РФ, входящих в соответствующий федеральный округ.

В соответствии с федеративной формой Российского государства и наличием местного самоуправления в качестве относительно обособленной категории выделяются: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные (муниципальные) бюджеты.

Федеральный бюджет — это экономические отношения, опосредующие процесс аккумулирования, распределения и использования централизованного денежного фонда РФ, находящегося в распоряжении соответствующих органов власти, предназначенного для финансирования функций и задач общегосударственного значения и являющегося основным финансовым планом государства, утверждаемым Государственной Думой, Советом Федерации, Президентом РФ.

Федеральный бюджет (как и бюджет субъекта РФ и местный (муниципальный) бюджет) следует рассматривать с трех точек зрения: экономической, материальной и правовой.

С экономической точки зрения федеральный бюджет представляет собой совокупность денежных отношений, складывающихся на уровне субъекта РФ по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства в целях аккумулирования, распределения и использования централизованного в масштабах всей Российской Федерации фонда, предназначенного для финансирования общегосударственных функций и задач. В процессе функционирования бюджетные отношения федерального уровня получают денежное воплощение, т.е. они материализуются.

С материальной точки зрения федеральный бюджет представляет собой сконцентрированный в границах всего государства централизованный денежный фонд, находящийся в распоряжении соответствующих федеральных органов власти и используемый для решения задач общего государственного значения.

С юридической точки зрения бюджет является правовым актом, т.е. на федеральном уровне это основной финансовый план по распределению и использованию денежного фонда всего государства, утверждаемый в форме федерального закона и закрепляющий юридические права и обязанности участников бюджетных отношений.

Роль федерального бюджета выражается в том, что он является основной финансовой базой функционирования государства. Централизация финансовых средств в федеральном бюджете имеет важное экономическое и политическое значение, позволяет осуществлять единую финансовую политику на территории всей страны. Средства, мобилизуемые в федеральном бюджете, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут (или не должны) быть обеспечены из других источников. С помощью федерального бюджета осуществляется перераспределение финансовых средств между субъектами РФ с целью выравнивания условий их социально-экономического развития.

Бюджет субъекта РФ — это экономические отношения, опосредующие процесс аккумулирования, распределения и использования централизованного денежного фонда регионального уровня, находящегося в распоряжении соответствующих органов власти, предназначенного для финансирования функций и задач этого субъекта и являющегося его основным финансовым планом, утверждаемым представительным органом в форме регионального закона.

С экономической точки зрения бюджет субъекта РФ представляет собой совокупность денежных отношений, складывающихся на уровне субъекта РФ по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства в целях аккумулирования, распределения и использования централизованного в масштабах определенного региона денежного фонда, предназначенного для финансирования функций и задач субъекта РФ.

С материальной точки зрения бюджет субъекта РФ представляет собой сконцентрированный в рамках определенного региона централизованный денежный фонд, находящийся в распоряжении соответствующих региональных органов власти и используемый для решения задач общего значения на данном уровне.

С юридической точки зрения бюджет субъекта РФ является правовым актом, т.е. основным финансовым планом по распределению и использованию денежного фонда региона, утверждаемым соответствующим представительным органом и закрепляющим юридические права и обязанности участников бюджетных отношений этого уровня.

Бюджеты субъектов РФ представляют собой второй уровень иерархично построенной бюджетной системы. Местоположение бюджетов субъектов РФ обусловливает их определенную специфику, которая проявляется во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и бюджетами муниципальных образований.

Местный (муниципальный) бюджет — это экономические отношения, опосредующие процесс аккумулирования, распределения и использования централизованного муниципального денежного фонда, находящегося в распоряжении органов местного самоуправления, предназначенного для финансирования общих задач местного значения, а также государственных делегированных полномочий и являющегося основным финансовым планом муниципального образования, утверждаемым представительным органом.

С экономической точки зрения местный бюджет представляет собой совокупность денежных отношений, в которые вступает муниципальное образование по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства в целях аккумулирования, распределения и использования централизованного в масштабах

муниципального образования денежного фонда, предназначенного для финансирования функций и задач местного самоуправления.

С материальной точки зрения местный бюджет представляет собой сконцентрированный в рамках определенного муниципального образования централизованный денежный фонд, находящийся в распоряжении органов местного самоуправления и используемый для выполнения функций и задач местного самоуправления, а также делегированных государственных полномочий.

С юридической точки зрения местный бюджет также является правовым актом, т.е. это основной финансовый план муниципального образования по распределению и использованию денежного фонда муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом в форме решения и закрепляющий юридические права и обязанности участников бюджетных отношений местного уровня.

Муниципальные бюджеты представляют собой особый, третий уровень иерархично построенной бюджетной системы, в чем и выражается их особенность: они максимально приближены к потребностям местного сообщества и вместе с тем жизненно важны для государства в целом.

Каждый бюджет тесно взаимосвязан со всеми звеньями финансовой системы РФ, и именно через него осуществляется финансовая политика государства.

Понятие бюджета в материальном, экономическом и юридическом аспектах.

«Бюджет»— слово английского происхождения, которое означает «мешок». Перед окончанием заседания палаты общин в Англии в XVI-XVII вв. канцлер казначейства открывал портфель с законопроектом об утверждении (или об отказе в утверждении) субсидии королю. С конца XVII в. бюджетом стал называться и тот документ, который заключал в себе утверждаемый парламентом план доходов и расходов государства. Историческое развитие бюджета есть постепенный переход от простого счетоводства к составлению сначала в виде частных росписей, потом в виде более общих смет государственных доходов и расходов, пока, наконец, не появляется общая смета в виде бюджета в настоящем смысле.

Государственный бюджет существует практически с момента возникновения института государства. Еще Ф. Кокошкин писал о том, что бюджет (роспись государственных доходов и расходов) есть план государственного хозяйства, устанавливаемый вперед на определенный период времени (большей частью на один год) и обязательный для правительства. В свое время известный немецкий государствовед Г. Еллинек говорил, что «под бюджетом понимается хозяйственный план какого либо сообщества на определенный период времени, финансовый или бюджетный период».

В современной теории финансового права бюджет рассматривается в трех аспектах: экономическом, материальном и юридическом.

Как экономическая категория бюджет представляет собой совокупность экономических отношений, складывающихся в связи с образованием, распределением и последующим использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.

Бюджет в материальном смысле можно рассматривать как централизованный фонд финансовых ресурсов, создаваемый для покрытия государственных расходов. В отличие от целевого характера государственных внебюджетных фондов бюджет является универсальным денежным фондом, аккумулирующим налоговые и неналоговые доходы и из которого в соответствии с бюджетной классификацией финансируются определенные расходы государства.

В юридическом аспекте бюджет следует рассматривать как правовой акт. Бюджет представляет основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления. Кроме того, закон о бюджете ежегодно закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных правоотношений.

Бюджетный закон принимается ежегодно на очередной (текущий) финансовый год и плановый период.

Текущий финансовый год – год в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января до 31 декабря.

Плановый период – это два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом.

Следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации содержится характеристика бюджета с позиции права собственности. В соответствии со ст. 214 ГК РФ средства государственного бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют, соответственно, государственную казну Российской Федерации или ее субъекта.

В действующей редакции БК РФ (ст. б) «бюджет» определен как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Правовая форма бюджета раскрывается в ст. 11 БК РФ, согласно которой федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Государственный бюджет- центральное звено финансовой системы государства. Через бюджет государство организует перераспределение финансовых потоков между различными сферами общественной жизни. В государственных и муниципальных финансах бюджет является неотъемлемой частью, важнейшей финансовой категорией.

Роль государственного бюджета в осуществлении социально-экономических задач государства проявляется прежде всего в тех функциях, которые он призван выполнять.

Бюджет представляет собой важнейший инструмент достижения приоритетов финансовой политики государства посредством аккумулирования и последующего распределения средств, поддержания стабильной макроэкономической ситуации и как экономическая категория выполняет следующие функции:

Распределительная функция бюджета осуществляется посредством аккумулирования доходов и их последующего использования в объемах и направлениях, утверждаемых на очередной финансовый год. Содержание распределительной функции определяется процессом распределения стоимости валового внутреннего продукта и национального дохода между различными сферами, регионами, социальными группами населения.

Контрольная функция бюджета заключается в том, что в процессе формирования, распределения и использования фонда создается объективная основа для осуществления государственного финансового контроля. Сбалансированность и дефицит бюджета позволяют выявить динамику экономических процессов и обусловливают возможность предпринять регулирующие меры.

Стабилизирующая функция, присуща в большей степени федеральному бюджету. Составляя значительную часть государственных финансов, федеральный бюджет должен выступать гарантом стабильности экономической ситуации, эффективным финансовым инструментом региональной политики.

Стимулирующая функция бюджета наиболее слабо развита в российской практике бюджетного процесса. Из федерального бюджета выделяются средства, которые представляют собой финансовую помощь региональным бюджетам, которые испытывают дефицит, а не материальные стимулы к развитию.

Происходит своего рода «латание бюджетных дыр», в результате финансовые ресурсы расходуются лишь на текущие нужды, и не происходит наращивания собственной доходной базы регионов, укрепления их налоговой базы, что в среднесрочной перспективе должно бы привести к увеличению налоговых поступлений и пополнению федерального бюджета.

Бюджет в юридическом аспекте (как правовая категория) также выполняет ряд функций:

— создание правовой базы для финансовой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

— закрепление юридических прав и обязанностей участников бюджетных правоотношений.

При этом вне зависимости от общественно-экономической формации главная функция бюджета — удовлетворять потребности государственных и общественных институтов в денежных средствах.

Кроме того, государственный бюджет необходим для успешного функционирования всей социальной сферы.

Бюджет представляет собой элемент усиления роли государства в экономике. Именно бюджет должен и может обеспечить увеличение объема финансовых ресурсов, необходимых для реализации его функций, в том числе социально-экономических задач, которые в совокупности должны быть направлены на устойчивое развитие экономики. Таким образом, бюджет является своего рода инструментом стимулирования экономики.

Роль бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации определяется тем, что они выступают центральными звеньями финансовой системы государства. Через бюджет государство организует перераспределение финансовых потоков между сферами общественной жизни. Бюджет представляет собой важнейший инструмент достижения приоритетов финансовой политики государства посредством аккумулирования и последующего распределения средств, поддержания стабильной макроэкономической ситуации (как на федеральном, так и на региональном и местных уровнях власти).

Именно бюджет должен и может обеспечить увеличение объема финансовых ресурсов, необходимых для реализации его функций, в том числе социально-экономических задач, которые в совокупности должны быть направлены на устойчивое развитие экономики страны в целом, ее отдельных регионов и территорий муниципальных образований. В научной литературе отмечается, что каждый бюджет тесно взаимосвязан со всеми звеньями финансовой системы Российской Федерации и именно через него осуществляется финансовая политика государства.

2. Виды бюджетов.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N1 63-ФЗ «0 внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» БК РФ был дополнен тремя статьями, регламентирующими понятия «федеральный бюджет», «бюджеты субъектов Российской Федерации» и «местные бюджеты». Данная поправка была внесена в целях усиления самостоятельности региональных и местных бюджетов, выделения гарантийной, стабилизирующей роли федерального бюджета.

В ст. 13 БК РФ говорится, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации и что использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается.

М.В. Карасева и Ю.А. Крохина, характеризуя федеральный бюджет, пишут: «Роль федерального бюджета заключается в том, что он является основной финансовой базой функционирования государства. Централизация финансовых средств в федеральном бюджете имеет важное экономическое и политическое значение, позволяет осуществлять единую финансовую политику на всей территории страны. Средства, мобилизуемые в федеральном бюджете, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут (или не должны) быть обеспечены из других источников. С помощью федерального бюджета осуществляется перераспределение финансовых средств между субъектами Российской Федерации с целью выравнивания условий их социально-экономического развития». Кроме того, федеральный бюджет необходим для успешного функционирования всей социальной сферы. В связи с этим следует также отдельно выделить пятую функцию бюджета —социальную.

Согласно ст. 14 «Бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда» БК РФ каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда, средства которых предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

Статья 15 БК РФ регламентирует понятие «местный бюджет», применяя ту же конструкцию.

Главное назначение бюджета — удовлетворять потребности государства и его граждан в финансовых ресурсах, их своевременном получении и перечислении. Бюджет посредством налоговой политики и политики осуществления государственных расходных обязательств является инструментом стимулирования роста и регулирования структуры экономики в соответствии со стратегическими долгосрочными национальными приоритетами.

В ст. 6 БК РФ также содержится определение консолидированного бюджета, — это свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

Он дает информацию обо всех доходах и расходах территории и используется в целях анализа, расчетов, прогнозирования.

Этот бюджет не утверждается в форме закона или иного нормативного правового акта. Следовательно, он не способен порождать, прекращать или изменять права и обязанности РФ, субъекта РФ или муниципального образования.

Консолидированный бюджет муниципального района представляет собой бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района.

Консолидированный бюджет субъекта Федерации включает в себя бюджет субъекта Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Федерации.

Консолидированный бюджет РФ представляет собой федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами и за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов).

Дайте определение бюджета с материальной, экономической и правовой точки зрения. В чем отличие?

Государству, независимо от формы правления, формы государственного устройства и политического режима, на любом этапе исторического развития необходимы финансовые ресурсы для решения задач, которые связаны с функциями государства. Как известно, в функциях государства сосредоточены усилия государства на решающих, жизненно важных направлениях его внутренней и внешней деятельности. Не стоит забывать, что вся функциональная деятельность государства направлена на достижение генеральной цели: блага человека, его нравственного, материального и физического благополучия, максимальной правовой и социальной защищенности личности См.: Хропанюк В.Н. Теория государства и права / Под ред. В.Г. Стрекозова. М., 2011. С. 155.. Г.Б. Поляк справедливо отмечает, что «бюджет, денежное обращение — это зеркало государства, барометр его экономического и социального состояния и политического положения. И, как бы ни доказывали сторонники первенства духовности и нравственности общества по сравнению с экономикой в целом и финансами в частности, многотысячелетняя история государства на нашей планете свидетельствует об обратном. С разрушением экономики, крахом финансов, отсутствием средств в бюджетной системе падает культура, духовность, нравственность в обществе» См.: Поляк Г.Б. Территориальные финансы: Учебное пособие. М., 2009. С. 100..

О.Н. Горбунова указывает, что «некоторые люди ошибочно представляют бюджет как некое денежное хранилище. На самом деле бюджет можно представить как форму оперативного направления денежных средств на определенные цели. Причем форма, которой придали режим закона» См.: Горбунова О.Н., Селюков А.Д.. Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учебное пособие. М., 2012. С. 8.. «Под бюджетом разумеется план ведения государственного хозяйства на данный период времени» См.: Озеров И.Х. Основы финансовой науки: Бюджет. Формы взимания. Местные финансы. Государственный кредит. М., 2008. С. 24., — писал И.Х. Озеров.

В Бюджетном кодексе РФ под бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6).

В теории финансового права бюджет рассматривается в трех аспектах. В материальном аспекте государственный, как и местный бюджет, представляет собой централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении органов государственной власти или местного самоуправления. При этом сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств, т.е. в характеристике бюджета как экономической категории. В этом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, возникающих в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих задач государственных и муниципальных образований и выполнения функций органов власти и самоуправления См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2011. С. 131..

Как экономическая категория бюджет обусловлен тем, что выполнение социальной, политической и экономической функций любого государства объективно требует финансовых ресурсов, а удовлетворяются государственные потребности в денежной форме Подробнее см.: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 2009. С. 12; Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 2009. С. 8.. Д. Боголепов под бюджетом понимал «. прежде всего, совокупность доходов и расходов в течение определенного периода времени. выраженные в цифрах план ведения государственного хозяйства, установленный на предстоящий бюджетный период, и закон, на основании которого собираются доходы и производятся расходы» См.: Боголепов Д. Краткий курс финансовой науки. Харьков, 1929. С. 53..

Бюджетный кодекс РФ указывает на правовую форму бюджета: в ст. 11 БК РФ определено, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов — в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты — в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Бюджет — это способ функционирования механизма образования и расходования денежных средств, используемых для государственных нужд. Указанное состояние (функционирование) бюджета предполагает процесс реализации экономических и юридических законов во взаимосвязи, что также отражается на материальном аспекте бюджета. При этом только благодаря закону (праву) фонды денежных средств, финансовые ресурсы обладают способностью быть бюджетом.

Бюджет как форма образования и использования фондов денежных средств существует в течение определенного периода времени.

Понятие, роль и виды бюджетов

Бюджет — это публичные экономические отношения, опосре­дующие процесс аккумулирования, распределения и использования централизованного фонда денежных средств определенного госу­дарственно-территориального или муниципального образования, находящегося в распоряжении органов государственной власти или местного самоуправления, предназначенного для финансирования общих задач территории и являющегося основным финансовым планом, утверждаемым соответствующим представительным органом в правовой форме.

Бюджет1 является исходной сферой бюджетной деятельности и одной из основополагающих финансово-правовых категорий, поэтому его определение образуется из экономического, мате­риального и юридического (правового) аспектов.

Выполнение социальной, политической и экономической функций любого государства объективно требует финансовых ресурсов, а удовлетворяются государственные потребности в денежной форме. Таким образом, экономическая сущность бюд­жета проявляется в общественных отношениях, связанных с ак­кумулированием и использованием средств централизованного денежного фонда соответствующего территориального уровня.

В материальном аспекте бюджет представляет собой центра­лизованный денежный фонд, формируемый на определенном территориальном уровне для обеспечения функций соответству­ющих органов власти. Материально-вещественное воплощение бюджетные отношения получают в процессе своей реализации,

1 От фр. budget — кошелек (см.: Крысин Л. П. Толковый словарь иноязычных слов. М., 2002. С. 134).

т. е. они (бюджетные отношения) материализуются в централи­зованном денежном фонде соответствующего территориального уровня. Материальное содержание бюджета имеет сложную организационную структуру и находится в постоянной динами­ке: изменяется объем аккумулируемых денежных средств, виды доходов и расходов. Конкретная величина бюджетного фонда, отражающая степень централизации финансовых ресурсов в руках государства, зависит от ряда факторов: уровня развития экономики; методов хозяйствования на предприятиях, в орга­низациях, учреждениях; решаемых обществом экономических, социальных задач и т.п. Именно материальный аспект бюджета отражается в официальных источниках, определяющих финан­сирование какого-либо мероприятия, государственного органа, зачисление суммы на бюджетный счет, выдачу субсидии из бюджета и т. п.

Правовое значение бюджета определяет юридическое выра­жение его как планового акта, принимаемого в установленном законодательством порядке.

БК РФ определяет: бюджет как форму образования и расхо­дования фонда денежных средств, предназначенных для финан­сового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6); бюджет муниципального образования как форму образования и расходования денежных средств, пред­назначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14); бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспе­чения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ (ст. 15).

Правовая форма бюджета раскрывается в ст. И БК РФ. В соответствии с указанной статьей федеральный бюджет разра­батывается и утверждается в форме федерального закона, бюд­жет субъекта РФ — в форме закона субъекта РФ, местный бюд­жет — в форме правового акта представительного органа мест­ного самоуправления либо в порядке, установленном уставом муниципального образования. Однако данная норма не разгра­ничивает сам бюджета и закон (правовой акт) о его утвержде­нии.

Существование бюджета как особой категории правового акта позволяет сравнивать общую сумму доходов с общей сум-

Финансовое право России. Особенная часть

мой расходов, классифицировать расходы по статьям и опреде­лять их относительную важность и срочность.

Утверждается бюджет соответствующим представительным органом (ст. 153 БК РФ) в форме закона (на уровне Российской Федерации и субъектов РФ) или иного правового акта (на му­ниципальном уровне).

В государствах’ с континентальной системой права бюджет принимается в форме единого закона, а в государствах с англо­саксонской системой права принимаются самостоятельные акты по доходной и расходной частям бюджета.

Бюджет как правовая категория имеет следующие признаки: во-первых, это общегосударственный фонд денежных средств, создаваемый для покрытия государственных расходов; во-вто­рых, это финансовый план государства, где указаны его доходы и расходы; в-третьих, это основной финансовый план государ­ства, поскольку наряду с ним действуют и финансовые планы предприятий, учреждений, организаций (балансы, сметы). Как основной финансовый план бюджет характеризуется универ­сальностью и координацией. Универсальность бюджета как финансового акта проявляется в аспекте охвата им, как ни од­ним другим финансовым планом, практически всех областей и сфер экономического и социального развития. Координирую­щая роль бюджета проявляется через взаимосвязь показателей бюджета с показателями других финансовых планов.

Бюджет как правовая категория является объектом бюджет­ных правоотношений, зафиксированным бюджетно-правовыми нормами и отделимым от материального содержания.

Важное значение имеет содержание бюджета в аспекте объекта права собственности как части государственной казны. С этих позиций бюджет характеризует ст. 214 ГК РФ, устанав­ливающая, что средства соответствующего бюджета и иное госу­дарственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну публично-правового образования.

Сущность любой категории, в том числе и бюджета, прояв­ляется в ее функциях. Бюджет — наиболее широкая финансовая категория, поэтому ему присущи все функции, принадлежащие финансам: перераспределение валового внутреннего продукта; государственное регулирование и стимулирование экономики; финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществление

Глава 7. Теоретические основы бюджетного права РФ

социальной политики государства; контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств. Вместе с тем бюджет как звено финансовой системы имеет особен­ности, отличающие его от других звеньев финансовой системы:

а) государственный бюджет представляет особую форму пе­рераспределительных отношений, связанную с обособлением части национального дохода в собственность всего государства (или субъекта РФ) и ее использованием с целью удовлетворения потребностей всего общества и отдельных его государственно-территориальных образований;

б) бюджет осуществляет перераспределение национального дохода и части национального богатства как между территори­альными образованиями, так и между отраслями народного хо­зяйства;

в) перераспределение национального дохода бюджетными методами в более значимой степени, чем у других звеньев фи­нансовой системы, определяется потребностями расширенного воспроизводства в целом и задачами, стоящими перед обще­ством на каждом историческом этапе развития;

г) сфера бюджетного распределения занимает центральное место в составе государственных финансов, что обусловлено ключевым положением бюджета по сравнению с другими звень­ями финансовой системы.

Бюджет является публично-правовой категорией, имеет нормативное закрепление и служит для выражения исключи­тельно общегосударственных интересов, поэтому отношения в этой сфере регулируются преимущественно императивными нормами.

В бюджетном законодательстве РФ существует понятие «консолидированный бюджет», что означает «свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей тер­ритории» (ст. 6 БК РФ). Консолидированный бюджет имеет два существенных признака: во-первых, он представляет собой со­вокупность бюджетов определенной территории, т. е. бюджет соответствующего государственно-территориального или муни­ципального образования; во-вторых, свод бюджетов определен­ной территории используется как экономический инструмент для расчетов минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, необходимых для бюджетного планирования и ана­лиза бюджетной деятельности.

Финансовое право России. Особенная часть

В Российской Федерации можно выделить: консолидирован­ный бюджет всего государства, образуемый бюджетами всех уровней бюджетной системы; консолидированный бюджет субъектов РФ, складывающийся из бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, расположенных на тер­ритории субъекта РФ; консолидированный бюджет муници­пального образования, состоящий из местных бюджетов терри­торий, образующих это муниципальное образование. В связи с появлением федеральных округов в качестве самостоятельного вида выделяется консолидированный бюджет федерального ок­руга, состоящий из бюджетов субъектов РФ, входящих в соот­ветствующий федеральный округ.

В соответствии с федеративной природой Российского госу­дарства и наличием местного самоуправления в качестве отно­сительно обособленных категорий выделяются федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные (муниципальные) бюджеты.

Бюджет федеральный — это экономические отношения, опосредующие процесс аккумулирования, распределения и ис­пользования централизованного денежного фонда Российской Федерации как единого государства, находящегося в распоря­жении соответствующих органов власти, предназначенного для финансирования функций и задач общегосударственного значе­ния и являющегося основным финансовым планом государства, утверждаемым Государственной Думой и Советом Федерации.

Федеральный бюджет следует рассматривать с трех точек зрения: экономической, материальной и правовой.

С экономической точки зрения федеральный бюджет пред­ставляет собой совокупность денежных отношений, складываю­щихся на уровне субъекта РФ по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства в целях аккумулирования, распределения и использования централизо­ванного в масштабах всей Российской Федерации фонда, пред­назначенного для финансирования общегосударственных функ­ций и задач. В процессе функционирования бюджетные отно­шения федерального уровня получают денежное воплощение, т. е. они материализуются.

С материальной точки зрения федеральный бюджет представ­ляет собой сконцентрированный в границах всего государства

Глава 7. Теоретические основы бюджетного права РФ

централизованный денежный фонд, находящийся в распоряже­нии соответствующих федеральных органов власти и используе­мый для решения задач общего государственного значения.

С юридической точки зрения бюджет является правовым актом, т. е. на федеральном уровне это основной финансовый план по распределению и использованию денежного фонда все­го государства, утверждаемый Государственной Думой и*Сове-том Федерации в форме федерального закона и закрепляющий юридические права и обязанности участников бюджетных отно­шений.

Роль федерального бюджета выражается в том, что он явля­ется основной финансовой базой функционирования государ­ства. Централизация финансовых средств в федеральном бюд­жете имеет важное экономическое и политическое значение, позволяет осуществлять единую финансовую политику на тер­ритории всей страны. Средства, мобилизуемые в федеральном бюджете, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут (или не должны) быть обеспечены из других источников. С помощью федерального бюджета осуще­ствляется перераспределение финансовых средств между субъектами РФ с целью выравнивания условий их социально-экономического развития.

Бюджет субъекта РФ — это экономические отношения, опосредующие процесс аккумулирования, распределения и ис­пользования централизованного денежного фонда субъекта РФ, находящегося в распоряжении соответствующих органов влас­ти, предназначенного для финансирования функций и задач этого субъекта и являющегося его основным финансовым пла­ном, утверждаемым представительным органом в форме регио­нального закона.

С экономической точки зрения бюджет субъекта РФ пред­ставляет собой совокупность денежных отношений, складываю­щихся на уровне субъекта РФ по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства в целях аккумулирования, распределения и использования централизо­ванного в масштабах определенного региона денежного фонда, предназначенного для финансирования функций и задач субъекта РФ.

С материальной точки зрения бюджет субъекта РФ представ­ляет собой сконцентрированный в рамках определенного ре-

Финансовое право России. Особенная часть

гиона централизованный денежный фонд, находящийся в рас­поряжении соответствующих региональных органов власти и используемый для решения задач общего значения на данном уровне.

С юридической точки зрения бюджет субъекта РФ является правовым актом, т. е. основным финансовым планом по рас­пределению и использованию денежного фонда региона, утвер­ждаемым соответствующим представительным органом и зак­репляющим юридические права и обязанности участников бюд­жетных отношений этого уровня.

Бюджеты субъектов РФ представляют собой второй уровень иерархично построенной бюджетной системы. Местоположение бюджетов субъектов РФ обусловливает их определенную специ­фику, которая проявляется во взаимоотношениях с федераль­ным бюджетом и бюджетами муниципальных образований.

Бюджет местный (муниципальный) — это экономические от­ношения, опосредующие процесс аккумулирования, распреде­ления и использования централизованного денежного фонда муниципального образования, находящегося в распоряжении органов местного самоуправления, предназначенного для фи­нансирования общих задач местного значения, а также государ­ственных делегированных полномочий и являющегося основ­ным финансовым планом муниципального образования, утвер­ждаемым представительным органом.

С экономической точки зрения местный бюджет представ­ляет собой совокупность денежных отношений, в которые всту­пает муниципальное образование по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства в целях аккумулирования, распределения и использования централизо­ванного в масштабах муниципального образования денежного фонда, предназначенного для финансирования функций и за­дач местного самоуправления.

С материальной точки зрения местный бюджет представляет собой сконцентрированный в рамках определенного муници­пального образования централизованный денежный фонд, на­ходящийся в распоряжении органов местного самоуправления и используемый для выполнения функций и задач местного само­управления, а также делегированных государственных полно­мочий.

Глава 7. Теоретические основы бюджетного права РФ

С юридической точки зрения местный бюджет является пра­вовым актом, т. е. это основной финансовый план муниципаль­ного образования по распределению и использованию денеж­ного фонда муниципального образования, утверждаемый соот­ветствующим представительным органом в форме решения и закрепляющий юридические права и обязанности участников бюджетных отношений местного уровня. >•*

Муниципальные бюджеты представляют собой особый — третий уровень иерархично построенной бюджетной системы, в чем и выражается их особенность: они максимально приближе­ны к потребностям местного сообщества и вместе с тем жизнен­но важны для государства в целом.

Каждый бюджет тесно взаимосвязан со всеми звеньями фи­нансовой системы РФ и именно через него осуществляется финансовая политика государства.

17. Структура Государственного бюджета.

Одним из основных условий эффективного осуществления бюджетной деятельности является включение какого-либо оп­ределенного бюджета в бюджетную систему с целью распреде­ления доходных и расходных источников. Бюджетное устрой­ство в федеративном государстве приобретает особую значи­мость, поскольку является отражением принципа федерализма в государственном устройстве, показывает состав бюджетной системы, основополагающие начала ее построения, правовое положение бюджета каждого уровня бюджетной системы.

Бюджетное устройство представляет собой внутреннюю со­вокупность бюджетов, виды и принципы взаимной связи кото­рых определяются национально-государственным и админист­ративно-территориальным устройством страны. Бюджетное ус­тройство обусловлено типом и формой государства.

Раздел I части второй БК РФ именуется «Бюджетное устрой­ство Российской Федерации», однако содержание этого поня­тия в нем не раскрывается. Анализ указанного раздела БК РФ позволяет определить бюджетное устройство как совокупность бюджетной системы, бюджетной классификации, компетенции органов власти и органов местного самоуправления, принципов бюджетной системы, что не отвечает общенаучным нормам и необходимым требованиям теории деятельности. Содержание бюджетного устройства выходит за рамки этого понятия, так

Финансовое право России. Особенная часть

как включение бюджетной классификации неоправданно сме­щает процессуальные и материальные части бюджетного права, а понятийные и концептуальные недостатки могут привести к практическим негативным последствиям.

Структура БК РФ дает ошибочные основания считать поня­тие «бюджетная система» более емким, чем понятие «бюджет­ное устройство», поскольку часть вторая Кодекса называется «Бюджетная система Российской Федерации», а входящий в нее раздел I, как уже отмечалось, — «Бюджетное устройство Российской Федерации». При этом он находится в одном ряду с другими разделами, выделенными из состава бюджетной сис­темы РФ. В финансовом праве общепринято считать бюджет­ную систему составным элементом бюджетного устройства. Та­ким образом, бюджетное устройство — это организация бюд­жетной системы и принципы ее построения.

Бюджетная система РФ имеет законодательное определение, которое, к сожалению, только затрудняет решение вопроса о критерии отнесения составных частей к этой системе. Статья 6 БК РФ устанавливает, что «бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и го­сударственном устройстве Российской Федерации, регулируе­мая нормами права совокупность федерального бюджета, бюд­жетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государ­ственных внебюджетных фондов». Внебюджетные фонды органично входят в финансовую систему, являясь самостоятель­ным звеном, а их включение в бюджетную систему методологи­чески неверно.

По своей структуре бюджетная система является трехуров­невой: первый уровень — федеральный бюджет; второй уровень — бюджеты субъектов РФ; третий уровень — местные бюджеты.

Каждое звено бюджетной системы характеризуется не только тем, что оно обслуживает распределение и перераспределение дохода определенной территории, но также и тем, что при этом используются специфические формы и методы аккумулирова­ния и использования фондов денежных средств. Это и лежит в основе тех различий, которые имеются между отдельными звеньями бюджетной системы, т. е. различий внутри единства, каковым является бюджетная система РФ. Каждому звену бюд­жетной системы присущи определенные свойства и функции, которые не повторяются другими субинститутами данной сис­темы. Но каждое звено взаимодействует с другими институтами

Глава 7. Теоретические основы бюджетного права РФ

и может интегрировать с ними — это и является признаком целостности бюджетной системы.

Бюджетная система РФ существует не автономно, все ее зве­нья являются составной частью финансовой системы РФ, а каж­дое звено входит в состав соответственно финансовой системы РФ, субъекта РФ или муниципального образования.

В основе построения бюджетной системы лежит совокупность определенных принципов. Главной целью принципов построе­ния бюджетной системы является отражение федеративного уст­ройства Российского государства в сочетании с самостоятельно­стью органов местного самоуправления. Принцип построения бюд­жетной системы может быть определен как исходное положение (идея), лежащее в основе бюджетной системы государства, предоп­ределяющее возможность норм права, устанавливающее связи меж­ду ними и формирующее различные подходы к толкованию норм бюджетного права, разрешению коллизий, восполнению пробелов

Основными принципами построения бюджетной системы РФ являются:

а) единство бюджетной системы — этот принцип обеспечи­вается единством правовой базы, использованием единых бюд­жетных классификаций, единством форм бюджетной докумен­тации, согласованными принципами бюджетного процесса, единством денежной системы. Единство бюджетной системы основано на взаимодействии всех звеньев бюджетной системы, что достигается путем использования регулирующих источни­ков дохода и гарантируется единой социально-экономической политикой, проводимой Российской Федерацией;

б) самостоятельность бюджетов — этот принцип означает наличие собственных источников доходов и право самостоя­тельно определять их расходование;

в) принцип полноты и реальности бюджетов — этот принцип означает, что все доходы и расходы бюджетов, внебюджетных фондов и иные обязательные платежи подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулируемых в бюджетной системе РФ;

г) принцип гласности — этот принцип означает, что деятель­ность государственных органов и органов местного самоуправ-

Финансовое право России. Особенная часть

ления в бюджетном процессе открыта и должна освещаться в средствах массовой информации. Отчет об исполнении бюдже­та обязательно публикуется;

д) принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ — этот принцип означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за соответствующими государственными органами или органами местного самоуправ­ления;

е) принцип сбалансированности бюджетов — этот принцип оз­начает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступ­лений из источников финансирования его дефицита. При со­ставлении, утверждении и исполнении бюджета уполномочен­ные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета;

ж) принцип эффективности и экономности использования бюд­жетных средств — этот принцип означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости дости­жения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с ис­пользованием определенного бюджетом объема средств;

з) принцип общего (совокупного) покрытия расходов — этот принцип означает, что все расходы бюджета должны покрывать­ся общей суммой доходов бюджета и поступлений из источни­ков финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступ­ления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключе­нием доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае цен­трализации средств из бюджетов других уровней бюджетной си­стемы РФ;

и) принцип достоверности бюджета — этот принцип означа­ет надежность показателей прогноза социально-экономическо­го развития соответствующей территории и реалистичность рас­чета доходов и расходов бюджета;

к) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств — этот принцип означает, что бюджетные средства вы­деляются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование

Глава 7 Теоретические основы бюджетного права РФ

конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направ­лению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Бюджетное устройство присуще не только Российской Фе­дерации в целом как единому государству, но и субъектам РФ и муниципальным образованиям.

Бюджетное устройство в субъектах РФ — это организация бюджетной системы субъекта РФ и принципы ее построения.

Бюджетная система субъекта РФ состоит из бюджета субъекта РФ (республиканского, краевого, областного и др.) и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ.

В основе бюджетной системы субъекта РФ лежат принципы: единства; разграничения доходов и расходов бюджетов, само­стоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расхо­дов; сбалансированности; эффективности и экономности ис­пользования бюджетных средств; общего (совокупного) покры­тия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств.

Бюджетное устройство в муниципальных образованиях — это организация бюджетной системы муниципальных образований и принципы ее построения.

В муниципальную бюджетную систему входят бюджеты го­родов, внутригородских районов, сельских (поселковых) терри­ториальных образований. Однако следует иметь в виду, что ча­сто в составе муниципальных образований имеются другие му­ниципальные образования, например районы в городах, поэтому в составе бюджета города могут быть выделены сметы расходов внутригородских районов. Это относится и к другим видам муниципальных образований. Так, Закон Республики Адыгея «О местном самоуправлении» предусматривает возмож­ность включения в бюджет муниципального образования в ка­честве составной части смет доходов и расходов отдельных на­селенных пунктов (территорий), не являющихся муниципаль­ными образованиями (п. 3 ст. 27). В Астраханской области, напротив, районы в городах имеют статус муниципальных обра­зований, следовательно, муниципальная бюджетная система в

Финансовое право России. Особенная часть

рамках этого субъекта РФ помимо государственного бюджета включает бюджеты внутригородских районов.

В основе бюджетной системы муниципальных образова­ний лежат те же принципы, что и в основе бюджетного устрой­ства РФ, а также принцип учета местных особенностей и тради­ций.

18. Предмет бюджетного права.

В современных условиях развитие России как федеративного государства с рыночной формой экономики органически связа­но с бюджетной деятельностью и ее правовым механизмом.

Отношения, возникающие в процессе образования, распре­деления и использования государственных и местных бюдже­тов, регламентируются нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право России. Осуще­ствление государством своих функций требует строгой регла­ментации отношений в области финансовых доходов и расхо­дов. Для этого государство на законодательном уровне регули­рует отношения, складывающиеся в процессе поступления, обращения, перераспределения и использования своих денеж­ных средств.

Бюджетное право — это подотрасль финансового права, пред­ставляющая собой совокупность установленных государством об­щеобязательных однородных правовых норм, регулирующих имуще­ственные и связанные с ними неимущественные общественные отношения, складывающиеся в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Сфера общественных отношений, на которую распространя­ется бюджетное право, образует его предмет.

Особенность бюджетно-правового регулирования состоит в том, что в одних сферах бюджетной деятельности нормы бюд­жетного права непосредственно и в полном объеме регулируют эти общественные отношения, а в других — только учреждают, предопределяют финансовые отношения. В результате предмет

Глава 8. Механизм бюджетно-правового регулирования

бюджетного права складывается из двух групп отношений: ат­рибутивных (исключительных) и примыкающих (смежных).

Важнейшей составной частью предмета бюджетного права выступают группы правовых отношений, регулирующих поря­док образования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней, опосредующие бюджетный процесс и контроль, а также ответственность за бюджетные правонарушения. Зги от­ношения преобладают в системе бюджетного права, являясь его неотъемлемым системообразующим атрибутом. Они включают­ся в предмет бюджетного права полностью и максимально им урегулированы.

Другую группу отношений, образующих предмет бюджетно­го права, составляют отношения, примыкающие (смежные) к атрибутивным. Эти отношения детально регулируются иными подотраслями или институтами финансового права, создавая таким’образом объекты совместного правового регулирования. Смежные правовые отношения регулируются нормами бюджет­ного права и соответствующего финансово-правового института двумя способами: либо одновременно, согласованно, либо по принципу «цепной реакции», когда нормы бюджетного права являются общими, учреждающими для этих отношений, а нор­мы соответствующего финансово-правового института — разви­вающими, уточняющими.

Совпадающим юридическим критерием атрибутивных и смежных бюджетно-правовых отношений следует считать их внешнее закрепление нормами права, включенными в систему бюджетного законодательства.

Примыкающие (смежные) правоотношения не являются обязательным признаком бюджетного права и подпадают под бюджетно-правовое воздействие в силу экономических, поли­тических или иных причин, но в любом случае только тогда, когда в этом заинтересовано государство. Например, образова­ние бюджетов всех уровней в большей степени осуществляется на основе норм налогового права и норм иных институтов фи­нансового права, регулирующих государственные доходы. Но это не означает, что налоговое право включается в систему бюджетного права. Наличие налогового права только предопре­делено бюджетным правом в качестве института доходов бюд­жетов всех уровней. Отношения, складывающиеся в процессе установления и взимания налогов, проведения налогового кон-

Финансовое право России. Особенная часть

троля, привлечения к налоговой ответственности и т.п., не со­ставляют предмета бюджетного права.

Наличие в предмете бюджетного права смежных, примыка­ющих элементов подтверждается и отнесением к сфере бюджет­ного регулирования отношений, возникающих по поводу осу­ществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. До принятия БК РФ эти отношения были исключительно предме­том финансово-правового института государственного и муни­ципального кредита. Однако сведение норм различных финан­сово-правовых институтов в БК РФ как едином нормативном правовом акте было осуществлено государством в целях наибо­лее полного и разностороннего регулирования бюджетных от­ношений. Кодификация норм, регулирующих бюджетную дея­тельность, не означает механическую трансформацию, слияние различных видов финансово-правовых отношений в новый вид и объединение различных методов их регулирования в специ­фичный метод правового регулирования.

Включение отношений, возникающих по поводу осуществ­ления государственных и муниципальных заимствований, регу­лирования государственного и муниципального долга, в сферу регулирования бюджетного законодательства, вызвано практи­ческими потребностями, удобством пользования БК РФ. Меха­ническое включение норм, регулирующих относительно обо­собленную сферу общественных отношений, в структуру зако­нодательства иного правового института не означает поглощение одного правового института другим или образова­ние таким способом новой правовой общности.

Расширение бюджетного законодательства, его комплексный характер создают функциональное взаимодействие норм бюджет­ного права и государственного кредита как различных финансово-правовых институтов, но не создают новой подотрасли финансо­вого права и не означают слияния бюджетного права с институтом государственного кредита. Государственные и муниципальные заимствования рассматриваются БК РФ только в качестве ис­точников покрытия дефицита соответствующего бюджета, а го­сударственный и муниципальный долг, государственный кре­дит — с позиций доходов или расходов бюджетной системы.

Осуществление государственной и муниципальной кредит­ной деятельности происходит не только в целях покрытия бюд-

Глава 8. Механизм бюджетно-правового регулирования

жетного дефицита, но и в качестве самостоятельного направле­ния финансовой деятельности государства.

Таким образом, после кодификации норм бюджетного права и некоторых норм, регулирующих вопросы государственного и муниципального кредита, ни бюджетное право, ни институт государственного и муниципального кредита не утратили своих сущностных признаков в качестве самостоятельных структур­ных элементов финансового права. Использованная законода­телем кодификация бюджетного законодательства не повлекла расширения предмета бюджетно-правового регулирования.

Следовательно, предмет бюджетного права — это совокуп­ность возникающих вследствие государственного учреждения, за­крепления или регулирования общественных отношений в сфере бюд­жетной деятельности государства и муниципальных образований.

Общественные отношения, входящие в предмет бюджетного права, многообразны и классифицируются в обособленные группы, возникающие относительно: установления доходных источников бюджетов всех уровней; расходования бюджетных денежных средств; межбюджетного регулирования; бюджетного процесса; осуществления бюджетного контроля; установления оснований ответственности за нарушения бюджетного законо­дательства.

Предмет бюджетного права находится в постоянной динами­ке. Правовое регулирование бюджетных отношений во многом зависит от воли государства. Так, увеличение роста правонаруше­ний в сфере образования и расходования бюджетных фондов повлекло необходимость включения законодателем в БК РФ ох­ранительных норм, устанавливающих ответственность за нару­шение бюджетного законодательства, и, как следствие, предмет бюджетного права пополнился новым атрибутивным элементом.

Качественную сторону бюджетных отношений отражают методы правового регулирования, поскольку позволяют судить о характере внутригосударственных взаимоотношений.

Метод бюджетно-правового регулирования — это обусловлен­ная публичностью и финансовой значимостью совокупность специ­фических юридических признаков бюджетного права, в которых концентрированно выражаются средства и способы регулирования бюджетных отношений.

Методы бюджетного права обусловлены регулируемыми бюджетными отношениями, которые, в свою очередь, вызваны

Финансовое право России. Особенная часть

к жизни необходимостью формирования государственной (му­ниципальной) собственности в виде централизованного фонда денежных средств, т. е. бюджета. Право публичной собственно­сти на централизованные денежные фонды соответствующего территориального уровня принадлежит государству или муни­ципальному образованию, вступающему в бюджетные правоот­ношения посредством своих компетентных органов.

Под методом бюджетно-правового регулирования тем самым следует понимать специфический способ, при помощи которо­го государство на основе определенной совокупности юриди­ческих норм обеспечивает нужное ему поведение субъектов бюджетного права.

Поскольку бюджетное право составляет часть финансового права, то задачей бюджетно-правовых методов является выявле­ние сущности, пределов и особенностей «преломления» мето­дов финансового права относительно регулирования бюджет­ных отношений.

Методы бюджетного права классифицируются на общие и особенные. Общие обусловлены юридической природой бюд­жетной деятельности государства, ее публичным характером, направленностью на обеспечение общего интереса. Специаль­ные методы используются в процессе реализации определенных функций бюджетной деятельности.

Среди общих методов, применяемых в бюджетном праве, наиболее ярко выделяется императивный. Императивный метод воздействия на бюджетные отношения представляет собой спо­соб властных предписаний, сочетающий в себе нормы-запреты и обязывающие нормы. В финансовом праве этот метод является «сквозным», присущим всем составным частям данной отрасли права, однако в бюджетном праве он имеет свои особенности.

Императивный (властный) характер бюджетной деятельнос­ти присущ государству в силу того, что оно самостоятельно ус­танавливает порядок образования, распределения и использова­ния централизованных денежных фондов. В процессе бюджет­ной деятельности осуществляются реализация правового статуса субъектов бюджетного права, регулирование и охрана обще­ственных отношений бюджетной сферы.

Особенность императивного метода в бюджетном праве — расширение его внешнего закрепления обязывающими норма­ми. Названная специфика отражает общую тенденцию бюджет-

Глава 8. Механизм бюджетно-правового регулирования

ного регулирования, направленного на разграничение бюджет­ной компетенции субъектов Федерации и выделение в их бюд-жетно-правовом статусе отдельно прав и обязанностей. Федера­тивные основы построения государства расширяют сферу само­стоятельного решения публичных вопросов на уровне субъектов РФ. В связи с этим четче обозначаются обязанности субъектов бюджетного права и повышается уровень ответственности за надлежащее выполнение ими своих функций.

Преобладание императивного метода регулирования объяс­няется публичной природой бюджетных отношений и их значи­мостью для нормального функционирования всего государства в целом. Содержание значительной части норм бюджетного права составляют императивные отношения. В регулируемых бюджетным правом общественных отношениях, как правило, присутствует известное подчинение воли управляемых субъек­тов бюджетного права единой управляющей воле, выразителем которой могут выступать Российское государство в целом, субъекты РФ, муниципальные образования или уполномочен­ные органы, представляющие государство или муниципальное образование и юридически наделенные властными полномочи­ями. Именно выражение финансовых интересов государства в целях реализации публичных интересов предопределяет импе­ративные способы воздействия на иных участников бюджетных отношений и обосновывает юридическое неравенство субъек­тов бюджетного права.

Таким образом, императивный метод правового регулирова­ния не просто представляет собой специфический способ воз­действия на общественные отношения относительно государ­ственного (муниципального) права собственности на централи­зованный денежный фонд, а служит выразителем основных особенностей финансового права, отраженных в сфере бюджет­но-правового регулирования.

Кроме императивного метода государство при регулирова­нии бюджетных отношений использует элементы диспозитивно­го метода. Современное бюджетное законодательство дополни­лось возможностью использования согласительных процедур, обсуждения принимаемых решений, договорных методов регу­лирования межбюджетных отношений, вступления в бюджет­ные отношения на добровольных основаниях и т. д. Однако применение отдельных аспектов диспозитивного регулирования

Финансовое право России. Особенная часть

Глава 8. Механизм бюджетно-правового регулирования

не означает наличие в бюджетном праве гражданско-правовых методов воздействия. Диспозитивность как способ правового регулирования бюджетных отношений существенно ограничена приоритетом публичных имущественных отношений. Согласо­вание каких-либо условий бюджетных отношений возможно только в случаях, прямо оговоренных бюджетным законодатель­ством, а последующее регулирование согласованных форм бюд­жетной деятельности осуществляется императивным методом.

Следующей группой методов бюджетного права являются специальные методы — метод дотаций, метод финансирования целевых государственных программ и т. д.

Специфика методов бюджетного права заключается в сово­купности особенностей методов финансового права, проявляю­щихся относительно сферы бюджетных отношений, а также в наличии специальных способов правового воздействия на отдель­ные стороны бюджетной деятельности. Названные характерные черты методов правового воздействия в сочетании с механизмом бюджетно-правового регулирования являются основными эле­ментами юридического режима правового регулирования бюд­жетных отношений, с помощью которых бюджетное право ста­новится относительно самостоятельным правовым образованием в системе финансового права. Одновременно следует помнить, что бюджетное право использует те же общие методы правового воздействия, что и финансовое право в целом.

Основываясь на понимании предмета и метода правового регулирования как классифицирующих критериях отраслей права, можно сделать вывод, что бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права. На современном этапе развития финансовой деятельности Российского государства особенности юридической природы предмета и методов бюд­жетного права показывают невозможность его автономного функционирования. Законченное правовое регулирование бюд­жетных отношений достигается только в рамках отрасли фи­нансового права и не может быть урегулировано в границах одной (хотя и довольно крупной) подотрасли.

19. Субъекты бюджетных правоотношений.

20. Органы и агенты валютного контроля, их полномочия, функции и задачи.

21. Субъекты валютных правоотношений.

22. Правовое регулирование валютного контроля.

Валютный контроль — это контроль государства за соблюде­нием валютного законодательства при осуществлении валютных операций.

В соответствии с валютным законодательством целью валют­ного контроля является соблюдение валютного законодательства при осуществлении валютных операций.

Валютный контроль является разновидностью финансового контроля, поэтому ему присущи все общие черты финансового контроля. В то же время он имеет некоторые специфические черты. Его основными направлениями являются: а) определе­ние соответствия проводимых валютных операций действующе­му законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; б) проверка выполнения резидентами обяза-

тельств в иностранной валюте перед государством, а также обя­зательств по продаже иностранной валюты на внутреннем ва­лютном рынке России; в) проверка обоснованности платежей в иностранной валюте; г) проверка полноты и объективности уче­та и отчетности по валютным операциям.

Валютный контроль осуществляется Правительством РФ, органами и агентами валютного контроля.

Органами валютного контроля являются Центральный банк РФ и федеральные органы исполнительной власти, уполномо­ченные Правительством РФ.

Агентами валютного контроля являются уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку РФ, а также не явля­ющиеся уполномоченными банками профессиональные участ­ники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (ре­гистраторы), подотчетные федеральному органу исполнитель­ной власти по рынку ценных бумаг, и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля.

Федеральным законом «О валютном регулировании и валют­ном контроле» установлены права и обязанности органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц. Органы и агенты валютного контроля обладают следующими общими полномочиями:

проводить проверки соблюдения резидентами и нерезиден­тами актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования;

проводить проверки полноты и достоверности учета и отчет­ности по валютным операциям резидентов и нерезидентов;

запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и веде­нием счетов.

Исключительно органы валютного контроля и их должност­ные лица в пределах своей компетенции имеют право:

выдавать предписания об устранении выявленных наруше­ний актов валютного законодательства РФ и актов органов ва­лютного регулирования;

применять установленные законодательством РФ меры от­ветственности за нарушение актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования.

Глава 26. Правовые основы валютного регулирования 681

В целях осуществления валютного контроля агенты валют­ного контроля в пределах своей компетенции имеют право зап­рашивать и получать от резидентов и нерезидентов документы, связанные с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов. Законодательство запрещает агентам валютно­го контроля требовать от проверяемых субъектов предоставле­ния документов, которые непосредственно не относятся к про­водимой валютной операции.

Валютный контроль со стороны Правительства РФ реализу­ется через деятельность Департамента международного сотруд­ничества, основными функциями которого являются валютное регулирование и валютный контроль за совершением сделок и операций с валютой и валютными ценностями.

Валютный контроль осуществляется таможенными органами. Все таможенные органы осуществляют функции валютного кон­троля в пределах своей компетенции. Согласно ТК РФ ГТК России является органом валютного контроля. Иные таможен­ные органы являются агентами валютного контроля, подотчет­ными ГТК России. В целях осуществления валютного контроля в структуре ГТК России создаются специальные подразделения: а) в ГТК России — Управление валютного контроля; б) в реги­ональных таможенных управлениях — отделы валютного конт­роля или отделы контроля таможенной стоимости и валютного контроля; в) в таможнях — отделы таможенного оформления и таможенного контроля, или отделы валютного контроля, или отделы контроля таможенной стоимости и валютного контроля; г) в таможенных постах — отделы таможенного оформления и таможенного контроля.

Компетенция таможенных органов в области валютного кон­троля установлена ТК РФ, согласно которому названные орга­ны осуществляют валютный контроль двух видов: 1) фактичес­кий — контроль за перемещением лицами через таможенную границу различных объектов валютного контроля; 2) докумен­тальный — контроль за валютными операциями, связанными с перемещением через таможенную границу товаров и транспор­тных средств. Таможенные органы осуществляют валютный контроль за перемещением лицами через таможенную границу Российской Федерации, за исключением периметров свободных

Финансовое право России. Особенная часть

Глава 26. Правовые основы валютного регулирования

таможенных зон и свободных складов, валюты РФ, ценных бу­маг в валюте РФ, валютных ценностей, а также осуществляют контроль за правильностью совершения валютных операций, связанных с перемещением через Российскую границу товаров и транспортных средств.

Правовые основы полномочий таможенных органов в сфере валютного контроля имеют существенную специфику, заключа­ющуюся в сочетании таможенного и валютного законодатель­ства, а также его детализации подзаконными нормативными правовыми актами, принятыми ГТК России самостоятельно или совместно с иными органами валютного контроля.

Таможенным законодательством установлены процедуры проведения и формы осуществления валютного контроля тамо­женными органами. При осуществлении валютного контроля за соблюдением действующих правил совершения сделок и опера­ций с валютой и валютными ценностями таможенные органы применяют такие формы, как проверка документов и сведений, необходимых для таможенных целей; таможенный досмотр (досмотр товаров и транспортных средств, личный досмотр как исключительная форма контроля); учет товаров и транспортных средств; устный опрос физических лиц и должностных лиц; проверка системы учета и отчетности; осмотр территорий и помещений складов временного хранения, таможенных скла­дов, свободных складов, свободных таможенных зон и магази­нов беспошлинной торговли и других мест, где могут находить­ся товары и транспортные средства, подлежащие таможенному контролю, либо осуществляется деятельность, контроль за ко­торой возложен на таможенные органы.

Валютное законодательство содержит нормы, распространя­емые на все органы валютного контроля и определяющие объек­ты валютного контроля.

Соотношение таможенного и валютного законодательства необходимо учитывать и при квалификации правонарушений, выявленных таможенными органами в ходе осуществления ва­лютного контроля. ТК РФ устанавливает правило, на основа­нии которого при выявлении таможенными органами в ходе осуществления валютного контроля нарушений валютного за­конодательства, являющихся одновременно нарушениями тамо­женных правил, деяния виновных субъектов квалифицируются в соответствии с нормами КоАП РФ, устанавливающими ответ-

ственность за нарушение таможенных правил. Все иные проти­воправные деяния, объектами посягательств которых выступа­ют валюта или валютные ценности, образуют составы валютных правонарушений, а лица, виновные в их совершении привлека­ются к ответственности на основании ст. 25 Федерального зако­на «О валютном регулировании и валютном контроле».

Министерство финансов РФ осуществляет возложенные на него функции органа валютного контроля через Департамент валютного контроля. Департамент валютного контроля Минфи­на России является правопреемником ранее существовавшей Федеральной службы России по валютному и экспортному кон­тролю1 и действует на основании Положения, утвержденного приказом Минфина России от 28 ноября 2002 г. № 120-П.

Основными задачами Департамента валютного контроля яв­ляются: совершенствование нормативно-правовой базы и орга­низационной системы валютного контроля; координация дея­тельности органов и агентов валютного контроля, а также правоохранительных, контролирующих и иных федеральных органов исполнительной власти в сфере организации и прове­дения валютного контроля; осуществление в пределах своей ком­петенции контроля за соблюдением резидентами и нерезиден­тами валютного законодательства РФ.

В соответствии с возложенными задачами Департамент ва­лютного контроля выполняет обширные функции, основными из которых являются: контроль за выполнением резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации; контроль за полнотой поступления в Российскую Федерацию средств в иностранной валюте по внешнеэкономическим операциям; выдача резиден­там разрешений на осуществление валютных операций и ли­цензирование валютной деятельности резидентов; организация и проведение проверок полноты и объективности учета и отчет­ности по валютным операциям, а также по операциям нере-

1 См.: Указы Президента РФ от 24 сентября 1993 г. № 1444 «О Феде­ральной службе России по валютному и экспортному контролю» // САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3605; от 9 августа 2000 г. № 1476 «О признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации по вопросам федеральных органов исполни­тельной власти» // СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3353.

Финансовое право России. Особенная часть

зидентов в валюте РФ; организация и осуществление контроля за использованием кредитов в иностранной валюте, предостав­ляемых Российской Федерации и субъектам РФ на основе меж­дународных договоров и соглашений.

Департамент валютного контроля Минфина России участву­ет в международных переговорах с целью заключения междуна­родных договоров и соглашений по вопросам организации и осуществления валютного контроля и противодействия финан­сированию терроризма.

На основании результатов проверок соблюдения резидента­ми и нерезидентами валютного законодательства РФ Департа­мент валютного контроля подготавливает материалы для пере­дачи в соответствующие административные, налоговые и пра­воохранительные органы, а также в соответствующие иные органы валютного контроля и в пределах своей компетенции оказывает им содействие. По итогам обобщения и анализа прак­тики валютного контроля, в том числе в зарубежных странах, департамент разрабатывает предложения по развитию и совер­шенствованию валютного законодательства РФ.

Министерство РФ по налогам и сборам обес печивает валют­ный контроль: внешнеторговых сделок, предметы которых не имеют материально-вещественной формы (работы, услуги и ин­теллектуальная собственность); обоснованности расчетов и пла­тежей резидентов и нерезидентов в иностранной валюте в пре­делах таможенной территории Российской Федерации; полно­ты поступления в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта работ, услуг и интеллектуальной деятельности.

В соответствии с валютным законодательством Центральный банк РФ как орган валютного регулирования обладает нормот-ворческой функцией, т. е. издает нормативные акты, обязатель­ные к исполнению в России всеми резидентами и нерезидента­ми (п. 2 ст. 9).

Центральный банк РФ издает инструкции, положения и ука­зания по отдельным направлениям валютного контроля. Объек­тами правового регулирования Банка России в сфере валютного контроля являются: обязательная продажа валютной выручки на внутреннем валютном рынке России; организация и обращение иностранной валюты в Российской Федерации; выпуск ценных бумаг в иностранной валюте на территории Российской Феде-

Глава 26. Правовые основы валютного регулирования 685

рации, в частности государственных ценных бумаг; уплата обя­зательных платежей государству в иностранной валюте; переме­щение российской и иностранной валюты и валютных ценнос­тей через границу Российской Федерации.

Важное значение при осуществлении валютного контроля имеют главные территориальные управления Банка России, кото­рые осуществляют контроль за соблюдением уполномоченными предприятиями установленного Центральным банком РФ по­рядка реализации гражданам на территории Российской Феде­рации товаров (работ, услуг) за иностранную валюту и по ре­зультатам проведенных проверок направляют в Главное управ­ление валютного регулирования и валютного контроля Банка России, а также в местные органы исполнительной власти и территориальные правоохранительные органы сведения о выяв­ленных нарушениях и принятых мерах. В случае нарушения уполномоченным предприятием действующего законодатель­ства главное территориальное управление Банка России прини­мает решение об аннулировании выданного ему разрешения (с письменным уведомлением об этом уполномоченного пред­приятия, уполномоченных банков, ведущих валютные счета со­ответствующего предприятия, а также местного органа испол­нительной власти). Уполномоченный банк по получении от главного территориального управления Банка России уведомле­ния об аннулировании разрешения прекращает зачисление на текущий валютный счет этого предприятия средств от реализа­ции гражданам товаров (работ, услуг) на территории Россий­ской Федерации, которые были переведены в пользу предпри­ятия после даты аннулирования разрешения последнего.

Кроме того, главные территориальные управления Банка России обязаны совершать следующие действия:

проверять наличие у предприятий, реализующих на подве­домственной территории гражданам товары (работы, услуги) за иностранную валюту, соответствующего разрешения Банка Рос­сии;

приостанавливать операции предприятий по счетам в упол­номоченных банках в случае непредставления должностным лицам органов и агентов валютного контроля разрешения Бан­ка России на реализацию гражданам на территории Российской Федерации товаров (работ, услуг) за иностранную валюту;

Финансовое право России. Особенная часть

направлять в суд, арбитражный суд иски о признании недей­ствительными сделок и незаконными действий по реализации гражданам товаров (работ, услуг) за иностранную валюту на территории Российской Федерации без разрешений Банка Рос­сии, а также взыскании всего полученного по недействитель­ным сделкам и необоснованно приобретенного в результате незаконных действий в доход государства;

при повторном признании судом, арбитражным судом выше­указанных сделок недействительными и действий незаконными взыскивать в безакцептном порядке штрафы в иностранной ва­люте в пятикратном размере сумм необоснованно полученного в результате недействительных сделок и незаконных действий в доход государства. В случае отсутствия или недостаточности средств на валютных счетах предприятия в безакцептном поряд­ке с его расчетного счета (в пределах остатка средств на нем или из последующих поступлений при недостатке средств на счете) списывается сумма в рублях, эквивалентная всей сумме в иност­ранной валюте, подлежащей безакцептному списанию, либо не­достающей ее части (с пересчетом в рубли по курсу Банка России на дату списания средств с расчетного счета);

направлять заявления об осуществлении юридическим лицом деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) в органы прокуратуры либо иные органы, уполномоченные предъявлять иски о ликвидации юридического лица;

направлять материалы проверок деятельности предприятий по реализации гражданам на территории Российской Федера­ции товаров (работ, услуг) за иностранную валюту, в ходе кото­рых были установлены факты нарушений законодательства, в местные правоохранительные органы с ходатайством о возбуж­дении уголовных дел в соответствии с законодательством РФ;

взыскивать в бесспорном порядке штрафы с уполномочен­ных банков, осуществляющих расчеты (платежи) в нарушение положений законодательства либо зачисляющих валютную вы­ручку на счета предприятий, реализующих гражданам товары (работы, услуги) на территории Российской Федерации за ино­странную валюту без соответствующего разрешения Банка Рос­сии, а также направлять в Департамент по регулированию де-

Глава 26. Правовые основы валютного регулирования 687

ятельности банков Центрального банка РФ сведения об указан­ных уполномоченных банках;

взыскивать в безакцентном порядке с уполномоченных пред­приятий штрафы в размере сумм, которые не были учтены, были учтены ненадлежащим образом или по которым докумен­тация и информация не были представлены в установленном порядке.

принимать иные меры, предусмотренные действующим за­конодательством.

Создание действенного финансово-правового механизма ва­лютного контроля является необходимым условием обеспече­ния государственных экономических интересов. Механизм ва­лютного контроля за экспортными и импортными операциями позволяет также осуществлять их учет и выявлять нарушения валютного законодательства, допущенные в процессе исполне­ния внешнеэкономических сделок. Вместе с тем финансово-правовой механизм валютного контроля не должен ущемлять права подконтрольных субъектов. В этих целях валютным зако­нодательством установлено, что резиденты и нерезиденты, осу­ществляющие в Российской Федерации валютные операции, имеют право: а) знакомиться с актами проверок, проведенными органами и агентами валютного контроля; б) обжаловать реше­ния и действия (бездействие) органов и агентов валютного кон­троля и их должностных лиц в административном и судебном порядке; в) на возмещение в установленном законодательством порядке реального ущерба, причиненного неправомерными действиями (бездействием) органов и агентов валютного конт­роля и их должностных лиц.

При осуществлении валютных операций на территории Российской Федерации резиденты и нерезиденты обязаны: а) представлять органам и агентам валютного контроля доку­менты и информацию, связанные с проведением валютных опе­раций, открытием и ведением счетов; б) вести в установленном порядке учет и составлять отчетность по проводимым ими ва­лютным операциям, обеспечивая сохранность соответствующих Документов и материалов в течение не менее трех лет со дня совершения соответствующей валютной операции, но не ранее

Финансовое право России. Особенная часть

срока исполнения договора; в) выполнять предписания органов валютного контроля об устранении выявленных нарушений ак­тов валютного законодательства и актов органов валютного ре­гулирования.

Осуществление контрольных мероприятий в любой сфере финансовой деятельности, а в валютной особенно, должно осно­вываться на адекватном законодательстве. Несовершенство ва­лютного законодательства, просчеты и недостаток опыта в работе контролирующих и правоохранительных органов используются в криминальных целях посредством совершения сделок, нанося­щих ущерб экономической безопасности государства.

Действующее в России законодательство, регулирующее ва­лютный контроль, создавалось в 1980—1990-х гг., характеризу­ющихся рядом негативных процессов в публичной финансовой деятельности. Период формирования валютного законодатель­ства совпал по времени с сокращением резервов государства в иностранной валюте, наличием значительного внешнего долга, оттоком капитала за рубеж, обесцениванием национальной де­нежной единицы. Названные отрицательные аспекты оказыва­ли соответствующее влияние на валютную политику государ­ства и ее правовое оформление.

Как показывает мировой опыт, только страны с мощным экономическим и финансовым потенциалом могут справиться с серьезными финансовыми проблемами без установления жест­кого валютного контроля за международным движением плате­жей и капиталов1. Несмотря на усиление в мире тенденции к отмене валютных ограничений, современное состояние эконо­мики и финансов России, в значительной мере подорванное бесконтрольным вывозом национальных ресурсов, не позволяет в настоящее время полностью отказаться от применения госу­дарством мер валютного регулирования и контроля.

Одной из важнейших задач проводимых контрольных мероп­риятий должно стать своевременное выявление, пресечение и предотвращение нарушений установленных законодательством правил валютного регулирования, призванных обеспечить ус­тойчивость национальной валюты РФ.

См.: Экбе В. Ф. Международное валютное право М., 1997. С. 29

Глава 26. Правовые основы валютного регулирования 689

Для интеграции России в международную хозяйственную систему необходим компромисс между необходимостью либе­рализации правил осуществления валютных операций и необ­ходимостью сохранения оптимальной структуры платежного баланса, поддержания курса национальной валюты, создания государственного валютного резерва.

Россия, являясь участницей международного экономическо­го сотрудничества, приобщается к коллективным мерам борьбы с легализацией (отмыванием) денежных средств и иного иму­щества, приобретенного незаконным путем.

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском: